行政賠償論文

導語：行政賠償是國家行政機關及其工作人員在行使行政職權的過程當中，因爲違法行政給作爲行政相對方的公民、法人及其它組織的合法利益造成了損害，而由國家進行賠償的法律行爲。以下是小編爲大家分享的行政賠償論文，歡迎借鑑！

[內容提要]：行政不作爲是指行政主體負有作爲的行政義務，有能力履行而在程序上未予履行或者拖延履行，行政不作爲是行政違法行爲之一種，按照《國家賠償法》第二條第一款之規定，給相對人造成損害的應承擔賠償責任。但在理論和實踐中對如何界定行政主體的行政義務，如何分配行政主體和相對人的舉證責任，如何認定行政不作爲與相對人損害後果的因果關係，以及如何確認其賠償範圍還存在諸多分歧，本文略作討論，期望在《國家賠償法》修改時，以上問題能夠得到釐清。

[關鍵詞]：行政不作爲行政義務舉證責任因果關係賠償範圍

行政不作爲是指行政主體負有作爲的行政義務，有能力履行而在程序上未予履行或拖延履行的行爲。《國家賠償法》第二條第一款規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人依照本法取得國家賠償的權利。”該條款確定了以行政行爲違法作爲國家機關承擔賠償責任和行政相對人取得國家賠償的前提和依。行政機關的違法行爲，應從作爲和不作爲兩方面認識，①即行政行爲包括行政不作爲只要是違反了法律規定，侵犯了公民的合法權益，都應由行政主體承擔賠償責任。2001年最高人民法院公佈了《關於公安機關不履行法定職責是否承擔行政賠償責任問題的批覆》（下稱《批覆》），該批覆統一了對行政不作爲賠償案件在受理問題上的認識和做法，進一步明確了對行政不作爲應予承擔國家賠償責任的立法精神，但司法實踐中，對行政不作爲賠償案中涉及的若干法律問題認識不一，需要從理論和立法上加以明確。

一、行政主體行政義務的界定

行政不作爲的成立是以行政主體負有作爲的行政義務爲前提。對於行政義務的界定，有觀點認爲就是行政主體不履行法定職責的行爲，具體說來就是《行政訴訟法》第十一條第（四）、（五）、（六）項所規定的三種情形。②筆者認爲不履行法定職責只是行政不作爲的一種通常表現形式，但如果將行政不作爲僅限於不履行法定職責，勢必造成行政相對人的合法權益因行政主體不履行法定職責以外的行政義務受損而無法得到司法救濟，不利於相對人合法權益的保護。

衆所周知，行政機關是國家依法成立的代表國家行使公共管理職能的機構，它不僅負有法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例以及規章規定的職責，同時也必須履行其對行政相對人所作的承諾及在行政合同中約定自願承擔的行政義務，否則行政主體說了不算就有損於政府形象，行政行爲的公信度將大打折扣。如果相對人對此又不能透過司法程序得到救濟就勢必損害公民對政府的信賴，也不利於相對人權利的保護。此外，由於行政機關內部實行自上而下的垂直領導體制，下級必須服從上級的領導，因此上級行政機關的規範性檔案，決定和命令爲下級行政機關設立的行政義務，下級機關必須履行，這樣才能保證政令暢通，提高行政效率。因此，行政義務應包括以下幾個方面：1、法定義務，即法律法規設定的義務；2、規章以下規範性檔案設定的義務，即上級行政機關爲下級行政機關設定的義務；3、行政主體自己設定的義務，即行政承諾；4、行政合同約定的義務；5、基於行政主體自身行爲所派出的義務，如行政主體及其工作人員的行政行爲侵犯了行政相對人的合法的人身權或財產權，基於行政主體行政行爲的違法性，行政主體則派生出了實施救助、行政賠償或補償的義務。③行政主體不履行上述義務都構成行政不作爲，因此給相對人造成人身或財產損害的，相對人應該有獲得賠償的權利。

二、行政不作爲賠償案件舉證責任的分配

證據制度是訴訟的核心問題，在行政訴訟中也不例外，鑑於行政行爲的先定性，法律確定了以行政機關承擔舉證責任的原則，但《最高人民法院關於審理行政賠償案件若干問題的規定》[法發（1997）10號]第三十二條規定，“原告在行政賠償訴訟中對自己的主張承擔舉證責任，被告有權提供不予賠償或者減少賠償數額方面的證據。”此條款確定“誰主張誰舉證”原則與行政訴訟法確定的行政機關承擔舉證責任的原則存在矛盾和衝突，加重了相對人的舉證責任，導致在訴訟中雙方對抗的失衡。筆者認爲舉證責任的分配是關係到訴訟程序公正與科學的關鍵因素，由於國家賠償制度發端於民事賠償制度，諸多的訴訟原則和具體規則，如歸責原則、舉證責任分配等都與民事賠償訴訟一脈相承，但是行政賠償訴訟作爲行政訴訟之一種，特別是行政不作爲違法作爲一類特殊的行政侵權行爲，單純地確定以行政機關舉證或相對人舉證都未免失之偏頗，應具體結合相對人主張的事由和司法應予審查的內容決定行政主體與相對人的舉證責任。

一般而言，相對人對行政不作爲提起行政賠償訴訟主張的事實包括程序性事實和實體性事實。程序性事實有：賠償義務機關已先行處理和超過法定期限不予處理的事實和相對人系在法定期限內主張權利的事實，程序性事實的存在是人民法院行政賠償案件受案的先決條件，同時也是人民法院立案審查的主要內容，故程序性事實的存在是相對人的起訴能否被法院受理的關鍵，主張該事實成立的舉證責任應由相對人承擔。實體性事實有：①行政主體所負有的行政作爲義務；②行政主體不作爲的事實；③相對人合法權益受到損害的事實及其程度；④行政主體不作爲與相對人損害後果存在因果關係的事實。由於確認行政行爲違法是行政主體承擔國家賠償責任的前提，在行政訴訟中，人民法院審理的主要內容也就是具體行政行爲的合法性，也即司法審查的重點是行政不作爲是否違法，對此依照行政行政訴訟的一般原理由行政主體承擔其行政不作爲非違法性的舉證責任當屬應由之義。

但是因爲行政不作爲的消極性，其主觀上表現爲行政主體對其行使職權的放棄，客觀上表現爲拒不履行或拖延履行所承擔的義務，故對其應作爲而不作爲的事實以及損害後果，相對人有責任予以證明，否則法院無從審查，相對人證據不足或就此要求行政主體舉證，就不能達到保護相對人合法權益的目的。具體而言，在依申請的行政不作爲案件中，相對人必須就其提出過申請的事實進行舉證，在依職權的.行政不作爲案件中；相對人應就請求過保護其人身權、財產權或行政主體已發現自己需要實施救助義務的事實進行舉證；在不履行行政合同的行政案件中，相對人應就行政合同的成立進行舉證；在不履行基於行政主體的自身行爲所派生的行政義務的行政案件中，相對人應對行政主體的前一行爲已然存在進行舉證。除此之外，則應由行政主體就其是否負有行政義務，是否已經作爲，相對人的損害是由其他原因造成的，與其行政不作爲不存在因果關係以及是否存在因客觀因素導致行政主體不能行爲等免責事由承擔舉證責任。

三、行政不作爲與損害後果因果關係的認定

有侵權就有責任，但是如果相對人的損害並非行政不作爲引起的，也即行政主體的行政不作爲與相對人的實際損害之間沒有因果關係，則行政主體無需承擔賠償責任。對於如何認定這種因果關係主要有兩種觀點。

一種認爲“凡不作爲是造成損害的直接原因，與損害事實之間存在直接因果關係，則不作爲行爲主體應承擔賠償責任；凡不作爲行爲只是損害得以擴大的外部條件，則不作爲主體不承擔賠償責任。”④這種觀點以直接原因和外部條件來劃分是否存在因果關係的依據，行政主體只有在極其嚴格的條件下才承擔賠償責任，實質上提高了行政主體承擔賠償責任的條件，限制了相對人獲得賠償權利的實現。比如一婦女遭人搶劫，正巧有一警察路過，該婦女向警察求助，警察無動於衷，此時造成損害的直接原因是罪犯的搶劫行爲，警察不作爲僅是損害得以擴大的外部條件，如果因此受害婦女得不到公安機關的賠償，顯然不利於受害人合法權益的保護，與《國家賠償法》所確定的法律原則和精神也相違背的。另一種觀點認爲“只要行政主體違背了對權利人所承擔的特定義務並因此導致其損害，且權利人無法透過其他途徑受賠償的，我們認爲存在行政賠償責任的因果關係。”⑤這種觀點實質上是以行政不作爲作爲造成相對人損害的必要條件之一，只要行政主體不作爲而且相對人有損害後果，行政主體就要承擔賠償責任。此說忽視了行政侵權的因果關係的複雜性和多樣性，簡單地以必要條件作爲行政主體擔責的依據，容易造成國家賠償責任的寬泛化。特別在一些公共災害事件中，如果以此認定行政主體的責任，就可能損害行政機關正常的工作程序，最終導致國家賠償無法兌現。比如“非典”和“禽流感”的暴發，患者以衛生部門防護不力要求國家賠償，顯然不能得到支援。因此因果關係的確定還涉及一個價值選擇的問題。

筆者認爲對行政不作爲與損害後果因果關係的認定原則上既要考慮有利於公民、法人及其他組織請求賠償，並促使行政主體積極地履行職責，又要考慮國家賠償承擔的可能性和維護正常的行政秩序。事實上在任何國家侵權行爲因果關係的認定都要受到政策和法律因素的制約，儘管沒有人能夠承認。⑥對於行政不作爲與損害後果的因果關係的認定依然要以是否存在客觀關聯性爲基礎，結合具體案情進行認定。在有的情況下可以按兩者是否存在直接因果關係來認定，即以哲學上的因果關係爲基礎，看侵權行爲是否必須是損害事實發生的必然的直接的原因，如果是，即可認定存在因果關係，如某工商局拒不給某符合法定條件申領營業執照的公民頒發營業執照，該工商局的不作爲是造成該公民權利受損的直接原因，即可認定有因果關係；在有的情形下，可從必要條件說的角度來分析，如前例中公安機關的不作爲不一定導致該受害婦女人身權益的損害，但是沒有公安機關的不作爲，即公安機關作爲，則損害就不會發生，此時如果按直接原因的標準來認定因果關係則於理於法均不通。從審判的角度來講，對因果關係的認定實質上是一種事實的判斷，而非法律的判斷，屬於法官自由心證的範圍，在複雜的現實面前，任何一成不變的理論都是徒勞的，它要求法官在掌握立法精神和法律原則的前提下結合具體案情，公平、合理地進行認定。

四、行政不作爲的類型化及國家賠償範圍的確認

行政不作爲引起的國家賠償責任承擔的種類衆多，《行政訴訟法》第十一條規定了行政主體對符合法定條件申請頒發許可證和執照，拒絕頒發或者不予答覆的，對申請履行保護人身權、財產權的法定職責，拒絕履行或者不予答覆的和沒有依法發給撫卹金等三種典型的行政不作爲行爲，事實上根據行政主體所負的行政義務，行政不作爲還包括行政違約行爲和不履行基於行政主體的自身行爲所派出的行政義務等情形，下面筆者就分別探討以下幾種情況國家賠償責任的承擔問題。

1、行政主體拒絕給相對人頒發許可證或執照或拒絕答覆相對人的申請。對此種情形是否應予賠償的及如何確定國家賠償範圍，實踐中的認識和做法不一。多數情況下認爲，相對人符合法定條件申請行政機關頒發許可證或執照，而行政機關拒絕頒發或不予答覆的並沒有造成相對人的損害，其承擔責任的方式是限期履行法定職責。但事實並非如此，在此情況下，相對人依然可能存在損失。此種損失實質上是信賴利益的損失，所謂信賴利益就是相對人信賴行政主體對其符合法定條件的申領會在法定期限內辦頒發，而爲此所付出的各項費用，因行政主體不頒證或延期頒證，這些付出沒有回報，因而應認定爲損失。如公民甲欲開一餐館，租好了店面，請好了僱工、置好了設備，申請了衛生許可，在進行了所有人、財、物的充分準備後，向工商部門申領營業執照，工商部門卻拖延不辦，造成餐館遲遲不能開業，如果僅判令工商部門限期頒證，那麼對造成甲的店面租金、僱員工資，本人誤工這些客觀存在的信賴利益損失得不到賠償，顯然是不公平、不合理的。對於信賴利益的保護在許多國家和地區的立法中已有先例，我國僅在最高院《關於執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第59條中有責令行政機關採取補救措施的規定，這顯然不夠，應在修改《國家賠償法》時予以明確。

2、行政主體拒絕履行或拖延履行對相對人人身權和財產權進行保護的法定職責。這種損害責任較爲複雜，因爲在此種情況下，行政不作爲侵權往往與其他侵權行爲如民事侵權混雜在一起，對此有學者主張應採取賠償的窮盡原則，即在沒有其他救濟途徑的情況下，纔可請求國家賠償。如警察發現甲被流氓乙毆打卻不予制止，致使甲受傷，甲應先透過民事侵權訴訟要求乙賠償，如乙逃遁或無力賠償，由國家承擔賠償責任。但多數學者認爲爲了更及時、更充分地保護相對人受償權利的實現，應採取選擇救濟原則，即相對人可以選擇民事訴訟的途徑求償，亦可直接要求國家賠償，筆者贊同這種做法，但如直接請求國家賠償，應如何確定國家賠償範圍即確定國家賠償數額，《批覆》中的“在確定賠償數額時，應予考慮該不履行法定行政職責的行爲在損害發生過程和結果中，所起的作用等因素”應作爲確定賠償範圍的依據，該規定具體考慮了兩個方面：一是行政不作爲在損害發生過程和結果中所起的作用，如起主要作用，行政機關應承擔全部賠償責任，如起次要作用，則承擔相應的賠償責任；二是其他因素，其他因素包括客觀條件的限制對行政職責實施的影響，不可抗力以及相對人的過錯等，如損害的發生是行政機關和相對人雙方原因造成的，則應採取過失相抵原則減輕行政主體的賠償責任；如損害結果的擴大是由相對人自己放任造成的，擴大的損失由相對人自己承擔；如因自然因素造成不作爲或遲延履行的，可酌情承擔一定賠償責任。

3、行政主體沒有依法發給撫卹金。這種情況一般不發生國家賠償責任問題，因爲根據行政複議條例和行政訴訟法的規定，對行政主體未依法發給撫卹金的，公民可依法向上級行政機關或法定的行政機關申請複議或向人民法院提起行政訴訟，複議機關或人民法院經審查後，在確認該行政不作爲存在的前提下，必然會責令該行政主體限期履行法定職責，該行政主體依法履行法定職責給相對人發放撫卹金後，相對人受損的權益得到了修復，不再存在權益受損，當然國家無需再承擔賠償責任。但如因行政主體沒有依法發給撫卹金而引發其他嚴重後果的，如致使相對人因斷絕生活來源死亡的，則應按所產出的後果承擔賠償責任。

4、行政主體不履行行政合同。行政合同是行政主體與行政相對人就行政職權內的公共管理事項，爲了實現行政目的而建立、變更和終止行政權利義務關係的協議。⑦行政主體不履行行政合同是一種違約行爲，按照合同法的一般原理，對違約方除應責令其繼續履行合同以外，相對方還有就違約方的違約行爲造成的損失請求賠償的權利，賠償的範圍按照填平原則，使相對人透過賠償的權益恢復到合同訂立前的狀態，或恢復到合同如期履行的狀態。

參考文獻

①《國家賠償與典型案例大全》，安徽文化音像出版社，2003年11月版，第82頁；

②石佑啓：《試析行政不作爲的國家賠償責任》、《法商研究》，1999年第1期；

③董剛謙：《論行政不作爲》、，2003-09-10

④程菊：《試析國家賠償範圍的幾個問題》、《法商研究》，1996年第2期；

⑤馬懷德：《國家賠償法的理論與實務》，中國法制出版社，第109頁；

⑥塗斌華：《因果關係論》，；

⑦王世濤：《行政違約初探》，《行政與法》，2001年第2期