農民大規模轉移下中國農村生產力的重組與對策論文

論文摘要：農民大規模轉移後，我國農業生產力面臨重組的問題。論文討論了在我國農民大規模轉移條件下我國農業生產力現狀和問題，以此強調了當前農業生產力重組的必要性。同時客觀分析了當前我國農業生產力重組面臨的難點，提出了推進農業生產力的路徑和8方面的對策建議。

論文關鍵詞：農業生產力,重組,農民大規模轉移

經過30多年的改革開放，我國農業生產取得了巨大進展，我國農產品供給告別了長期的短缺，中國用世界近9%的耕地、6.5%的水資源解決了十幾億人口的吃飯問題，與此同時發生的農民大規模轉移，完全改變了我國農村農業生產力結構中的人、地關係和其他生產要素之間的原有關係。我國農民的大規模轉移，不僅是城鄉關係的巨大變革，而且也使我國農業生產力面臨挑戰和重組的機遇。各國經濟史表明，農民大規模轉移階段的農業生產力重組對實現工業化意義十分重大。只有實現農業生產力的重組，纔有可能在農業勞動力減少的情況下滿足非農業人口的糧食需求和工業發展對農業的原料需求，傳統農業也正是在這一過程中實現了向現代農業的轉變。如何順應我國工業化與城市化的趨勢有效推進我國農業生產力重組，關係到我國的糧食安全和三農問題的解決。

一、農業生產力的現狀、問題與重組的必要性

我國農村勞動力轉移是世界歷史上時間最短、規模最大的農民人口轉移，據國家統計局公佈的數據：2009年，全國農民工總量爲2.3億人，外出農民工數量爲1.5億人，其中，16歲~30歲的佔61.6%。農民的這樣大規模轉移必然改變農業生產力中勞動力、土地與生產工具的原有的結合機制，而與此同時我們沒有找到一種能夠替代家庭承包責任制的農業經濟的組織形式，使變化了的勞動力、土地和生產手段工具能夠在新的利益框架下有效聚合並形成生產力，收益的遞減勢必要依靠越來越多的政策激勵和外部的投入確保農業的產出水平。農業生產力重組機制的缺失，導致農業生產力結構的惡化。

一是農業勞動力結構退化。我國農民大規模向城鎮或者非農業產業轉移主要表現爲農業勞動力的減少，具有初中及以上文化程度的青壯年爲主體的勞動力轉移，導致了農村勞動力結構的顯著變化。伴隨農村“草根精英”的大量流失，婦女、老人、兒童開始成爲農業生產力的主力軍，農業勞動者的供給呈現出“弱質化”的趨勢，農業愈發成爲一種家庭副業，存在被邊緣化的危險。同時農民的大規模轉移並未從根本上改變農業勞動者供給過剩的絕對規模，反而是“草根精英”的大規模流出直接導致了“優質”農業勞動者供給的不足與“弱質”農業勞動者的供給相對過剩。在農業生產力的發展過程中的勞動者的數量從相對減少到絕對減少、勞動者體力的重要性日益被智力和技能所取代的結構優化機制沒有發生。

二是土地資源的碎化與閒置並存。根據國土資源部的數據，1998-2008年間我國的耕地面積由19.45億畝下降到18.26億畝，減少的面積超過了一億畝，由於“農地非農化”速度遠遠超過了農民向城鎮轉移的速度，農村的人地矛盾進一步惡化，人均可分配的農地持續減少。此外，不斷減少的農地在分配時又要兼顧土地肥力與地塊位置的差異，實現好壞搭配、遠近搭配，這就導致了農地的細碎化、均塊農地面積狹小與相互插花，嚴重製約了農業生產的規模化經營。這種狀況本因透過農業勞動力向城鎮的大規模流動引導零碎土地的集中與規模化，但在“以農村戶口爲依據的配置準則”與“土地承包期限30年，期限內增人不增地、減人不減地的政策”的作用下，已轉向非常產業的農村勞動力仍然具有平均分配的農地，農業勞動力向城鎮的大規模流動，不但沒有提升零碎土地的集中與規模化，反而因爲按地發放農業補貼的政策刺激與農地流轉不暢，出現了農地的拋荒與閒置。

三是人地關係制約農業生產工具更新。由於從事農業生產的勞動者普遍年齡較大且素質較低，接受新生事物與新技術的意識、能力差，不但難以滿足現代農業生產在產前、產中與產後細化分工與緊密協作的需要；而且直接制約了新技術、新品種、新機器與現代管理方式等在農業生產經營中的廣泛使用。這種狀況又透過與農地資源碎化、農業規模化經營不足的互動和相互催化得到了進一步固化，最終影響了農業機械化、生產組織化、管理現代化與生產互動合作化的提高，使得我國農業生產手段仍然具有強烈的傳統農業的特徵。

由此看來，現階段農民的大規模轉移只在一定程度上改變農業生產在要素“量”上的組合關係，並未改變農業生產力中各個組合性要素在“質”上的關聯。應當看到，即便在現有的技術條件下，透過我國農業生產力的重組，仍然可挖掘我國農業內部蘊藏的發展潛力。我國農業生產力的要素結構仍然處於急劇變化之中，順應這一趨勢，有效推進農業生產力的重組，應當成爲農村經濟工作的重點。

二、農業生產力重組路徑與面臨的難點

農業生產力重組，就是對土地、勞動力和生產手段進行有利於農業可持續發展的重新組合，其實質是農業生產要素的優化配置。透過制度安排和政策調整，構建聚集農業生產力要素的環境，是農業生產力重組的必然途徑。其中，農村土地制度改革，明確農村土地所有權的主體，形成農業生產力重組的利益激勵機制，增加農業生產的利潤提升農民收入是其中的核心問題。然而當前農村、農業的發展存在一些制度性障礙，對農業生產力的重組形成制約因素。

（1）土地制度不完善制約農村生產力重組。作爲農業生產力中最重要的生產要素，土地的流轉對農業生產力的重組意義重大。雖然十七屆三中全會確定了允許農民按照自願有償的原則轉讓土地承包經營權的政策，之後各種形式的土地流轉有了一定的發展，但總體看農村土地流轉的規模還比較小。國務院發展研究中心對全國2749個村莊的調查顯示，平均每個村出租土地農戶的比例爲20.2%，東部爲27.4%，中部爲11.8%，西部爲14.1%。研究表明農民之所以不願流轉土地，原因是多方面的，包括：農民承包土地過於細碎，難以集中流轉；耕地免稅還有補貼，農民流轉意願不強；農民在城市不能享受與市民同等的公共服務和社會保障，仍然把土地視爲最後保障；農業產業化水平低，市場主體不足，能夠把農地集中起來搞規模經營的龍頭企業、專業大戶少；一些地方程序還不規範，農民擔心收益得不到保護；文化水平低，農民缺乏離開土地後的務工技能。可見雖然我們有了土地承包經營權流轉政策，但在實際實施過程中，面臨的問題還很多，農村土地制度還需要進一步的完善，包括完善農民土地產權權能，根據各地區的實際情況採用適宜的土地流轉方式，培育土地集中機制等。

（2）農產品流通體系落後影響生產力重組的收益。農業生產力的重組需要增加生產者的收入，增加生產者引進和提高生產要素的積極性。當前農產品流通體系的落後是制約農民收入增長的一個重要因素。我國農產品流通需要經過多重流通環節，生產者和消費者之間的直接交易較少，農產品流通速度緩慢，流通時間比較長，農產品流通費用的增加。以小麥、玉米、大米和大豆爲例，其流通環節的費用約佔銷售價的30%。此外農產品在流通環節中還會發生損耗，特別是蔬菜一類的`產品。流通費用加上損耗，使得農產品在流透過程中產生較高的交易成本，擠壓了生產者的利潤空間。而且農業的生產以農戶爲基礎，類似完全競爭的市場結構，議價能力比較薄弱，而從事流通環節者具有比生產者更充分的市場資訊，流通環節相對於生產環節更加集中，這也使得農產品銷售的利潤向流通環節傾斜，進一步壓縮了生產者的利潤空間。因此，只有建立合理有效的農產品流通體系，減少交易成本，增加農業生產者的收入，使其能夠及時瞭解市場資訊，才能夠激勵生產者提高農業生產力。

（3）農業生產力重組缺乏經濟組織支撐。在確立了家庭聯產承包責任制後，我國農業生產的基本單位是農戶。然而對於農業生產力重組，分散生產的農戶由於土地碎化、沒有規模效應等原因，在其中所起的作用有限。相對而言，經濟組織由於能把農村資源集中起來規模化經營，配置資源的能力較強，有利於農業生產力的重組。當前農村經濟組織中廣泛推廣的形式是合作社。然而合作社的現狀卻令人擔憂，根據國家工商總局2009年5月中旬發佈的《2009年一季度全國市場主體發展報告》表明，截至2009年3月底，全國實有農民專業合作社13.91萬戶（含分支機構），然而其中很多是“老闆的合作社”、“大戶的合作社”、“幹部的合作社”，甚至“皮包合作社”等“僞合作社”。合作社的社員大多是“被合作”。出現這種情況一方面是農村基層政府在上級的壓力下大搞形式上的合作社，另一方面是基層缺乏開展工作的經驗。表面上似乎農村合作社發展比較充分，實際上難以真正在農業生產中發揮作用，支撐農業生產力的重組。

（4）農業生產力重組缺乏專業化人力資本形成機制的支撐。農業生產力的重組不僅需要優化生產要素的配置，而且需要提高生產要素的質量，其中農業專業化人力資本的培育非常重要。在農村勞動力大規模轉移不可逆轉的情況下，把留在農村的勞動力培養成農業專業化人力資本對提高農業生產力意義重大。由於從事農業比較利益低下，再加上農業生產勞動非常艱辛，農民從事農業生產的積極性下降，掌握和運用農業科技的經濟動機不足。農民雖然對科技傳播持歡迎態度，但缺乏接受和應用科技知識的強烈動機和投入。因此，大多數農民從事農業生產的動機是“自保自”，大多數農民僅使用原來掌握的農業技能進行生產，農業專業化人力資本的形成非常緩慢。加快農業專業化人力資本的形成不僅僅是增收問題，改變農民的意識、提供適宜的教育和培訓、提供配套的資金支援、透過市場引導使農民掌握實用的專業化技能都非常重要。因此，增加農業專業化人力資本的存量需要建立一整套的人力資本形成機制。

（5）農村公共基礎設施供給不足影響生產力重組。農業生產力的重組需要道路、水利等公共基礎設施相配套。和城市公共基礎設施由政府提供，建設資金來自於財政撥款不同，農村公共基礎設施主要依靠農村和農民自行解決，各級財政對農村的投入相對較少。《農業法》規定：每年用於農業的支出不得低於經常性財政收入的增長，但1991年至2007年的數據顯示，大多數年份，我國農業支出的增長率低於同期財政收入的增長率。較低的農業投入，導致農村公共基礎設施的供給滯後。農村公共基礎設施的供給不足，在這次西南旱災中表現得很明顯，在雲南，大部分水利設施都是20世紀五六十年代修建的，年久失修。在雲南的全部水庫中，80%爲病險水庫。雨季的時候根本不敢儲水，擔心潰堤！可見農村基礎設施落後的主要原因是缺乏一個負責任的建設和維護基礎設施的主體，以及穩定的資金來源。農村基礎設施作爲公共物品，顯然依靠農業生產者難以實現有效的供給。作爲農業生產的基礎保障和條件，其供給不足勢必影響到農業生產力的重組。

三、我國農業生產力重組的目標、重點與對策

我國農業生產力重組不可能一蹴而就。長期目標就是要透過生產力重組，農業變成行業分工體系下在全球市場競爭中能夠獲得平均利潤與平均工資的現代產業。實現這個目標後，農業將具有與工業、服務業同等的經濟效率，能夠透過市場競爭實現內生髮展，從而從根本上改變農業的“弱勢”地位。

近期目標，如“十二五”期間的目標，就是要透過生產力重組，實現農業發展由短期補貼的政策驅動向市場競爭的價格驅動轉變，農業可持續發展能力顯著增強：勞動者的個體素質有效提升，基本消除“弱質”農業勞動供給的現象；農業生產經營的規模化與組織化進一步提高，農業生產效率明顯提升；農業生產手段顯著改善，機械化、資本化、資訊化水平大幅度提高；農業綜合生產能力進一步增強，國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障。

在十二五期間，加快我國農業生產力重組對提升農業的內生髮展機制尤爲重要，可以從以下方面進行推進：

第一，加大農業勞動者的人力資本培育，推行中堅農戶註冊制。伴隨農民大規模轉移與農業勞動者的“弱質化”，提高勞動者的科技文化素質就成爲現階段我國農業生產力重組的重要內容。基於“弱質”農業勞動者的供給仍然過剩的現實背景，加大農業勞動者的人力資本培育在近期內只能是集中資源，有重點向那些能夠開展規模化生產並具有創業能力的優秀農民傾斜，將其培育成農業生產經營的中堅農戶。所謂中堅農戶是指具有一定規模的農地資源與較強的市場競爭能力，能夠開展規模化與專業化生產的農業微觀經營主體。與此同時，爲了強化中堅農戶的經營主體地位並提升其生產經營能力，還需要進一步推行中堅農戶註冊制，並以此爲基礎推動國家各種支農投入與優惠政策向註冊的中堅農戶集中。現階段推行中堅農戶註冊制首先需要明確註冊農戶的主體只能是已實際開展規模化與專業化生產的中堅農戶；其次需要明確中堅農戶的註冊機構，可由各級政府農業管理部門的下轄農經站（中心）主管此項業務；最後需要規範註冊機構與註冊的中堅農戶在經濟往來中的責任、義務與權利，確保國家的支援政策與註冊的“中堅農戶”所提供農產品的數量、質量以及對農業資源保護之間的匹配等。

第二，加快農村土地制度的轉型，推動農業生產經營的適度規模化。要想從根本上解決農地資源的碎化與閒置，就必須加快農村土地制度的轉型，推動我國農業生產經營的“適度規模化”。首先要加快農村土地制度的轉型，透過“強化權能、界定邊界、培育市場”推動農村土地市場化程度，即使透過強化土地承包經營權的權能，在進一步明晰國家、集體與農戶的土地權利邊界的基礎上，發揮市場的主導與資源配置功能，着力培育土地流轉市場、土地資本市場與農村勞動力流動市場，引導零碎土地與閒置土地向中堅農戶集中。其次要是以土地制度的轉型爲基礎，推動農業生產經營的“適度規模化”。需要強調的是儘管我國發展農業需要走專業化道路，但農業生產經營的規模並非越大越好。其原因是人多地少的客觀性現實決定了我國不可能像美國那樣實現大規模的農場制，而不同地區農地資源的異質特點也決定了東北平原、雲貴高原與中部丘陵地區的農業生產經營規模不可能同質化。因此，我國的農業生產經營只能是基於異質區域的特點與市場競爭的誘導，實行適度規模化。

第三，強化農業生產經營的分工與協作，加快培育專業合作組織。如何實現“中堅農戶”與大市場的有效對接，既是解決小農戶與大市場矛盾的關鍵，也是農業生產力重組的重要內容。根據其他市場經濟國家的經驗，在農業生產經營的產前、產中、產後各個服務環節建立農民自己的專業合作組織是一種有效的形式。這種合作經濟組織是其成員的利益共同體，以爲成員服務爲宗旨。現階段，加快培育專業合作組織首先就需要依靠市場力量，按照自願、民主、互利等原則，引導農民發展多種形式的聯合與合作；其次需要整合財政投入、稅收優惠、金融支援等方面的優惠政策，加大對農民專業合作組織的扶持力度，引導合作經濟組織的規範化、專業化與職業化，提高經濟合作組織爲農業生產經營服務的能力與水平；然後是需要規範工商、稅務、農委對專業合作經濟組織的管理權限，明確農委對專業合作經濟組織的管理主體地位，進一步完善其管理權利與指導義務；最後是儘快完善專“農民專業合作社（組織）法”，從法律上規範與引導專業合作組織的持續發展。

第四，增強農業發展的科技支撐能力，加快生產手段的資本化與技術化進程。伴隨農業勞動者的中堅農戶化與生產經營的適度規模化，農業生產力的重組必然要求以開發應用先進適用技術和提高技術裝備水平爲重點，增強農業發展的科技支撐能力，加快農業生產手段的資本化與技術化進程。首先需要持續加大各種科研生產要素的投入，強化農業生產過程中的關鍵共性技術、基礎性技術的研究與開發，培育具有重大應用價值和自主知識產權的科技成果；其次需要加強農業技術的研發與集成，強化集成性農業生產技術與關鍵環節農機裝備的研發與生產，開發適合不同地區農業生產經營的實用技術與裝備；最後需要改變完全依賴政府農技推廣中心（站）的科技推廣模式，要運用各種政策支援，充分調動科研機構、經濟合作組織、企業、中堅農戶等社會力量參與到農業技術的推廣中，強化先進技術成果的轉化應用與農機裝備的推廣使用。

第五，明確農村基礎設施建設的投資主體，動員多方力量保障穩定的建設資金來源。首先要根據交通、道路、水利、教育等各項基礎設施建設的需要，落實基礎設施建設和維護的主體，改變農村基礎設施建設和維護責任不明的狀況。縣區政府要更多地承擔農村基礎設施建設和維護的責任，避免把基礎設施建設的責任推給農村和農民。建議在基礎設施建設的同時由政府出資設立相應的維修基金，對基礎設施進行定期檢查，及時維護。其次，要擴大公共財政覆蓋農村的範圍支援爲主，廣泛動員社會力量參與建設，爲農村基礎設施的建設尋求穩定的資金來源。嚴格規定財政用於農村基礎設施建設的支出比例，對財力不足的地區，上級財政應給以補助。農村基礎設施建設資金應嚴格管理，不能以任何理由將資金挪作他用。

第六，改革農村投入體制，保障農村投入的落實。以促進農業生產力的重組爲目標，改變農村投入項目多，範圍廣，作用分散的現狀。協調和整合多部委的支農項目，根據國家中長期農村、農業發展規劃以及農業生產力發展的需要確定政策作用和實施的目標，透過整體性的配套政策措施，分階段有計劃的實施支農政策。變分散的政策爲綜合性政策，調整政策作用的多目標爲集中完成重點目標，變短期支農政策爲中長期支農政策。建立支農政策落實的監督體系，自上而下的監督和自下而上的監督相結合，加強政策的宣傳力度，使普通農民能夠全面地瞭解和理解支農政策，狠抓政策落實。加強支農政策制定前的調研工作，提高支農政策的效果。建立支農政策實施效果的評估和反饋機制，適時地瞭解政策作用的效果，及時調整不合理或無效的政策。

第七，加快農村剩餘勞動力向非農產業的轉移，積極推動轉移農民的市民化。由於我國農業勞動供給過剩的矛盾仍然存在，農業生產力的重組還需要積極引導並加快農村剩餘勞動力向非農產業轉移的步伐。與此同時，爲了徹底割裂轉移農民與農村土地的聯繫，真正釋放他們轉移農民所具有的農地資源，必須積極推進轉移農民的市民化。目前轉移農民的市民化進程緩慢，主要因爲各種制度的缺陷，因此需要透過深化改革和創新制度，掃清制約其市民化的各種制度障礙，即需要創新戶籍制度實現勞動力合理流動，創新勞動就業制度實現平等就業，創新勞動保護制度保障人身安全，創新勞動工資制度保護勞動報酬權，創新社會保障制度保護勞動力資源，創新城鎮住房制度實現居者有其屋等。