菸草系統公共行政論文

一、中國傳統官吏考覈制度的啓迪

①朝廷對官吏的考察分爲肯定獎賞與否定懲罰兩方面。對京官的肯定獎賞考覈方法如下。京察分爲三等:一等爲稱職;二等爲勤職;三等爲供職。對於如何確定等級，朝廷定有四格，第一格曰守，第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的標準有三:有清、有謹、有平;第二格“才”標準有二:有長，有平;第三格“政”的標準是有平、有勤;第四格“年”的標準包括有青、有壯、有康。守清、才長、政勤、年或青或壯或健爲稱職，列爲一等;守謹、才長、政平或政勤、才平、年或青或壯或健爲勤職，列爲二等。守謹、才平、政平，或者才長、政勤、守平爲供職，列爲三等。清朝對官吏的問責懲處以“六法”爲規範標準。“凡入於六法者，則劾”。六法，一曰不謹，二曰疲軟無爲，三曰浮躁，四曰才力不及，五曰年老，六曰有疾。不謹者、疲軟無爲者革職，浮躁者降三級調用，才力不及者降二級調用，年老，有疾者休致。當然，清代也非常強調其他法律責任與績效問責的的分界，“凡官，貪者、酷者則特參，不入於六法”。亦即，對於官吏觸犯刑律的不法行爲，不適用“六法”作爲問責懲處的依據。清代官吏肯定獎賞及問責懲戒考覈制度之基本指導思想重在“有功、有爲”，其與現代公共行政問責的評價標準有差異，但與現代企業的崗位績效問責指導思想切合甚近。

二、公共行政問責與企業問責辨異

(一)公共行政行爲被問責的基本標準變遷

1．秩序行政理念下以“合法性”作爲公共行政問責唯一尺度行政是面向未來以目標爲導向一系列的塑造活動，其呈現爲管理、協調、自律、監督等各種制度化的組織形態與動態行爲。基於國家公共權力及社會組織以及一般企事業單位的主體身份差異，行政分爲公共行政、社會行政、私行政三種類型。傳統的公共行政以高權性、單方性、強制性爲典型特徵，傳統公共行政行爲正當與否判斷之最高標準在於“合法性”。行政行爲之“合法性”的內涵兼具“正當性”與“合法律性”兩個技術標準，“正當性”是在政治學領域廣泛使用的一個模糊的概念，但“正當性”也不是一個大而無當的名詞，它至少與選民同意及符合社會規律兩個變量正相關。“合法律性”是公共行政的特別強調的一個指標，也就是無法律即無行政。公共行政行爲的“合法律性”旨在追求法律對行政的控制，無法律即無行政使法律“直接地將國會的特定組織決定呈現出來，以及間接地創設可以持續產生民主正當性的行政結構。”②無法律即無行政是法教義學立場恪守的基本原則，其對於限制行政恣意、保護相對人合法權益，形成穩定、法律致力追求的秩序形態具有重要作用。但片面強調公共行政的“合法性”是古典經濟學崇拜市場至上的一個極端，只是打造有限政府、守夜政府的理論武器，單純以“合法律性”作爲評價、規制公共行政行爲的唯一尺度，對於創造一個有活力、全面擔當的大政府還是有所欠缺的。2．福利國家理念下以“合理性”標準評價公共行政行爲福利國家由英國W坦普爾在《公民與教徒》中用以區別“福利導向的民主國家”與“權力國家”。福利國家包括混合經濟、充分就業、收入再分配和社會福利四個方面的內容，其中的關鍵內容是社會福利。福利國家理念目的在於鞏固資本主義國家的合法性，削抵沿着資本財富增長邏輯產生的負面社會影響。福利國家有三種模式:自由的福利國家、社團主義福利國家、社會民主主義福利國家。自由的福利國家仍然關注限制國家行動的邊界，社團主義福利國家強調權利的平衡，社會民主主義福利國家謀求普遍的由國家提供的待遇水平。雖然各國對實踐福利國家理念有差異，但也存有基本共識，那就是國家應該矯正市場失靈，維持社會公正、平等。福利國家理念對公共行政直接滲透的後果就是給付行政時代的盛行。給付行政突破了傳統以“合法性”標準評價判斷公共行政行爲的框架，但也向行政機關提出了新的挑戰，那就是在資源稀缺的基本前提下行政機關如何爲公衆提供“從搖籃到墳墓”的正確、適當的服務。基於上述轉變，大陸法系與英美法系國家的司法審查由僵硬的“合法性”審查範圍延伸到行政裁量權“合理性”審查範圍。在大陸法系德國，對行政行爲合理性的審查主要適用“三階理論”，即比例原則，透過必要性、妥當性、法益相稱性三個標準予以權衡認定行政行爲是否合理。在英美法系，由於對如何正面認定行政行爲的合理性存有判斷上的分歧，轉而依靠反面排除即透過不合理性的認定來確定合理的行政行爲，凡是不屬於不合理的，就是合理的。具體而言，不合理包括兩個層次，一般不合理和實質不合理，一般不合理又主要指不相關考慮和不考慮相關因素，以及行政行爲發動動機不純正;實質不合理則指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理爲英國格林法官創設，是指明顯荒謬的，極其違反邏輯或公認的道德準則的行政行爲。3．新公共行政理念下強調公共行政行爲的規範價值新公共行政認爲應當建立受益者導向的公共行政，公共行政的正當性是建立在滿足相對人需求和利益的基礎之上的，因此，公共行政的存在目的除了要關注和促進一般公共利益的實現之外，同時更要關注少數族羣和弱勢羣體的利益保護。簡言之，公共行政就是要關注和致力於實現社會的公平和正義。根據弗雷裏德克森教授和馬苪尼教授的觀點，新時期的公共行政應當注重以下幾個方面的問題:1、公共行政的研究重點應當從傳統的強調重視行政機關的管理轉移到政策的議題和政策的建議;2、公共行政應當從單純的重視效率和經濟因素轉變爲重視社會的公平和正義;3、公共行政應當從過去的價值中立轉變爲考慮公共行政的價值和信仰問題;4、現代公共行政關注的重點應當包括政府的倫理、誠信、責任等問題;5、有效的公共行政應當是在主動與參與的民衆意識的系統中加以界定的。③顯然，在上述理論看來，傳統的由政府主導和提供的公共行政服務的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經受到了社會及民衆的質疑和批評。雖然市場化、多元主義長期以來被一些學者和官方用來解釋公權力的運作，並且被視爲有效制度設計之理論依據，但是，面對現代社會民衆日益變化的公共行政服務需求，市場化、多元主義已經無法成爲註釋公共行政的.理論依據。正如弗雷裏德克森教授所說，傳統的或者古典的公共行政追求兩個問題的答案:我們如何以現有的有限資源提供更多更好的服務，或者說在維護現有的服務水準下我們如何花費最少(強調效率)④而在現代社會，民衆需要的公共行政服務除了要求以上兩個方面之外，還要再加上另外一個更加重要的問題:公共行政提供的服務是否能夠促進社會的公平?正是社會和民衆對現代政府的公共行政服務中提出了這一更具正義性的價值新要求，加速了公共行政服務範式的變遷。在公共行政學學科史中，著名的西———瓦(沃爾多)之爭中，西蒙主張用邏輯實證主義建立一個公共行政學的經驗理論，也就是能使公共行政學成爲一門科學，沃爾多認爲公共行政學應該關注價值問題，建立一個關於公共行政學的規範理論。“效率顯然是手段而不是終極目標，終極問題應該是“爲何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促進社會公平正義顯然體現了公共行政的規範價值關懷。

(二)企業問責以崗位責任爲基準判斷職業行爲的正當性

“行政主要指國家行政，也包括非國家行政，非國家行政主要指私行政，即私人企業、組織、團體的執行、管理活動”。⑥企業治理的主要目標之一就是爲了提高企業的績效，現代企業是典型的營利法人，財富增長是其首要目的。現代企業在逐利過程會進行許多重要的活動，“現代管理學之父”———法國學者法約爾認爲:管理活動是企業活動之一，它與技術、商業、財務、保安、會計等活動一樣，應集中處理，並且與企業的一般活動應當分開，獨立執行。⑦正因爲如此，管理專業才得以發生。但是，企業內部的行政管理着重表現的管理職能是計劃、組織、指揮、協調和控制五大類。由於企業治理在法律範疇上屬於典型的私法範疇，企業治理的目標就是爲了生存，所以無論是企業本身還是參與企業管理的股東、董事、監事、經歷以及進階管理人員，在本質上都是屬於追求經濟效益的經濟人，他們時刻關注的都是企業和自身的財產增減，其行爲動機和影響其行爲選擇的核心因素也當然是經濟誘因，股東、董事、監事、經歷以及進階管理人員在對企業進行管理時在本質上要經常考慮的也是財產權利(行爲成本)。⑧以財富最大化爲目標的企業在私行政中表現出幾大特徵:對目標進行清晰的陳述;對目標的實踐路徑以效率爲導向嚴格審查;以崗位責任爲行爲標準測量績效產出;強調經濟誘因;着重結果而非程序。所以，在企業私行政管理活動中，判斷職業行爲是否正當是以崗位責任爲依託的，因爲崗位責任是被分解了的企業目標，是達致企業目標的不能脫漏的環節。崗位責任是否恰當、正確的履行也是測度職業行爲是否正當的標準答案。

(三)公共行政問責與企業問責差異比較

1．公共行政問責與企業問責指向對象不同

(1)公共行政問責是一種行政系統內部自律機制。什麼是問責?《聯合國反腐公約》表述“問責制”適用“account-ability”一詞，其形容詞形式爲“accountable”。《牛津簡明英語詞典》(第九版)對“accountable”的解釋是:“responsible，requoredtoaccountforone＇sconduct，”意思是指“在法律或者道義上應負責任的，被要求對其性能更爲負責任的”。⑨可見問責就是指追究責任和承擔責任。歐文．E．休斯認爲:“責任制最基本的含義就是以其他人或者其他團體名義行動的人要對該其他人或者團體回報並對他們承擔責任。換句話說，這是一種委託人———代理人的關係。在這種關係中，代理人代表委託人的利益執行任務並向委託人回報他們的完成情況。”⑩根據利益博弈理論，在等級制關係中或者在委託代理關係中必須建立一定類型的責任機制，以確保被授權人的行爲最終符合授權人的期望。公共行政問責是打造責任政府的基本手段。責任政府，是指政府只有在真正履行其責任時纔是合法的政府。責任政府既是現代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共行政管理進行民主控制的制度安排。○11作爲民主政治時代的產物，責任政府是一種最基本的民主政治價值理念，責任政府的理念要求現代政府必須做到:1．積極迴應社會和民衆的要求並儘可能加以滿足;2．必須積極履行其社會義務和職責;3．必須承擔相應的政治責任、管理責任、法律責任、績效責任、倫理責任和必要的說明解釋責任。作爲一種對政府公共行政管理進行民主控制的制度安排，責任政府就意味着要有確保政府責任實現的控制機制，這一機制應當包括兩部分:一部分爲外部控制機制，即立法監督、司法監督等;另一部分爲內部責任控制機制，如政府內部的行政監察，公共行政問責也屬於行政系統內部的自律、自制行爲。(2)企業問責強調行政崗位自律，更強調非行政崗位工作人員是否履行崗位責任。企業問責是指除代表國家公權力及社會組織的公共行政之外，企業內部對企業在崗人員在其工作職責範圍內，因不適當履行職責或者不適當作爲或者不作爲，貽誤工作，給公司造成不良影響和後果的行爲進行責任追究的制度。企業管理活動中引入問責制，對於建立現代企業制度、強化企業實現整體性目標，是十分有益的。第一，企業可以利用“問責制”這支“鐵手腕”，切實改變在崗人員工作作風，增強責任感。第二，可以使企業管理更加的科學、規範、透明。以清晰陳述的崗位責任作爲判斷工作人員職業行爲的正當性有利於防止追究責任的隨意性，無邊無際的散漫化。第三、有利於企業文化養成。透過建立企業問責制，無論是廠長經理，還是普通職工，都會更加兢兢業業，努力避免失誤的發生、損失的發生、虧損的發生。企業問責雖然也強調對企業的行政管理崗位問責，但更強調對企業技術崗位、生產崗位的問責。因爲崗位責任是分解了的企業目標，企業的績效增長的關鍵依託點是技術崗位、生產崗位的責任是否得到了切實履行。強調技術崗位、生產崗位的問責將使普通職工利益與企業利益一致化，形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社羣主義、團隊精神的氛圍之中，其形成的忠誠、責任意識有利於消除職工作爲個體經濟人產生搭便車、機會主義的不良傾向。企業常態的問責機制根本目的不在於懲戒行政崗位工作人員，更在於預防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀律的思考”和“有責任的思考”慎獨慎微的常態思維習慣。

2．啓動公共行政問責與企業問責的前提不同

企業問責是典型的績效問責，它強調的是“有爲”、“增收”，企業建立問責機制屬於標杆管理的一個環節，標杆是組織體基於行業特點、外部原因綜合考量後期盼的業績水準。而公共行政問責雖然也強調要提高績效，但由於公共行政服務的特殊性，就決定公共行政服務在進行時，除了要考量效率(最大多數人的最大幸福)之外，還要考慮促進社會公平正義等問題。正因爲如此，啓動公共行政問責與企業問責前提不一樣。企業問責的實質前提是企業管理人員或者員工在面對顧客或者消費者時，因爲某些行爲不當而導致消費者消費的減少或不滿意，從而基於企業市場份額“縮水”、財產減少而啓動的問責。而行政問責的實質前提則是政府在行政管理過程中，因爲某些行爲導致社會或者民衆的需求沒有得到滿足，甚至是損害了社會或者民衆的合法利益，或是有損社會公平正義，從而啓動問責。所以，第一，公共行政問責的發動動機較多是因爲損害了相對人的合法權益(損他);企業問責更多是因爲職工職業行爲損害了企業自身的成長業績。第二，企業問責中的被問責行爲評價標準非常明確、清晰，即崗位責任;公共行政中被問責的行爲有時可能僅僅是依據模糊的倫理性、道義性標準。第三、由於公共行政中個別職員屬於公衆人物，其在非公務期間的私人行爲可能嚴重失當而被問責，但企業問責在所不問。綜上，公共行政問責啓動的標準遠遠低於企業問責標準。

3．公共行政問責與企業問責的問責依據有差異

企業的問責機制是一種企業的自治行爲，屬於同體問責，其沒有資格去建構一種異體問責機制，異體問責機制只能是法定主體依照法定權限、程序完成的具有法律效力的制度建構。作爲企業自治的同體問責，其旨在建構一種超越“違法責任”、“違紀責任”的管理機制。它以“崗位責任”作爲基點，透過問責制形成一種系統性的結構力量，發揮其對企業的整合和調節功能。正因爲如此，公共行政問責與企業問責所依據的規範不同，對於規範的有效性所偏重的要素更不同。規範的有效性通常要得益於規範本身的合法性和合理性之保障。從這個方面而言，企業問責更加強調合理性，即只要問責依據的規範沒有違法法律規定即可。而行政問責則不同，合法性是進行行政問責的基礎，而在此基礎之上它又必須要強調問責的合理性，只有這樣才能夠做到即行政問責的合理合法。因爲二者在提供服務時，它的自由度和範圍有着巨大差別。行政服務的提供者通常在其職責上會有嚴格的明文規定，因爲政府必須保證服務提供的穩定性。而企業在提供服務則沒有嚴格的規定，企業通常是鼓勵儘可能創新服務。一方面，因爲企業的服務對象較爲單一，在創新服務方式時有較強承受失敗結果的能力。另一方面，一旦在某一單一服務對象上的創新服務得到成功，其所能帶來的績效增長將遠大於可能造成的損失。所以企業更願意也更敢於冒險更敢於結合企業與市場變化制訂新規範。

三、“局司合一”的菸草公司適用不同的問責標準

(一)菸草公司政企一體的特點

“局司合一”的菸草公司在我國具有獨立的特點。第一，菸草公司相容國家菸草專賣管理和菸草企業生產兩種功能，它是我國在建設市場經濟時代爲保持國家對菸草這一特殊商品進行有效管理而形成的有別於一般行政部門和一般企業法人的特殊的政企合一的管理機構。菸草公司根據國家《菸草專賣法》的授權取得菸草專賣管理權，行使菸草專賣的一般公共管理權限，同時，作爲菸草生產性企業，其又致力於追求企業的績效增長，所以菸草公司最爲顯著的特點就是其公共行政與生產企業的一體性。第二，在菸草公司，行使菸草專賣公共管理權限的機構雖然與企業的各種生產性機構相分離，但崗位職位固定了，人員卻未固定，保持着流動的靈活性，這就是經常所說的“一套人馬、兩塊牌子”。“一套人馬、兩塊牌子”增加了對菸草公司管理行爲的辨識程序與困難，同時也可能導致菸草公司人員利用這種身份移位規避法律責任。

(二)“局司合一”情形下適用不同的問責標準

菸草系統實行“局司合一”，公司既是企業實體，也根據法律授權在菸草專賣事項上享有公共行政管理職權。這種組織特徵決定了問責機制必須根據不同的管理事項採用不同的問責價值取向:作爲企業實體，其面對的是“顧客”，採用績效問責標準，績效問責的焦點在於獲取結果而非遵循程序;在菸草專賣事項上作爲具有行政主體資格的公權力享有者，其相對人是公民、法人其他組織，其首要標準採用合法性問責標準，合法性問責關注相對人程序權利與實體權利的嚴格保障。不管菸草公司內部人員如何流動，如果關涉相對人的合法權益，且屬於執行菸草專賣的公共行政管理行爲，只要該公共行政管理行爲存在合法性瑕疵、或者行政行爲不合理、或者行政管理行爲有悖於社會正義的實現，就能對該類公共行政管理行爲啓動問責。對於菸草公司企業的管理活動，只有在公司人員的職業行爲沒有正確、適當履行崗位責任時，才能啓動問責，從這個意義上說，公共行政啓動問責的起點要比私行政啓動問責低得多。也正是如此，執行菸草專賣公共管理行爲的公司職員除了要履行好企業崗位責任之外，更要以公共行政行爲標準純潔自己的行爲。