論職業教育集團化辦學多元投入機制研究論文

職業教育集團化辦學是我國探索職業教育改革、激活職業教育辦學活力的重要舉措。2005 年國務院發佈了《關於大力發展職業教育的決定》，提出我國高等職業教育規模化、集團化、連鎖化辦學的創新思路。但是，由於缺乏有效的政策體制和利益激勵機制，我國職業教育集團化辦學在外部環境、組織架構、管理制度、載體建設及服務能力等方面一直存在諸多現實困難。多元化辦學投入主體的利益關係缺乏平衡和協調機制，造成社會參與職業教育辦學的意願不足，校企合作的廣度和深度不夠。

一、職業教育集團化辦學利益相關者的成本收益分析

職業教育的特點是直接與經濟社會相結合，從經濟學角度看，職業教育的投入是一種生產性投資行爲。因此，對其進行“成本—收益”分析有必要性。

(一)職業教育利益相關者的成本

職業教育的成本，是指在培養一定規格技能型人才過程中投入各種資源的價值總和。高等職業教育作爲準公共產品，從排他性和競爭性來看，具有可分割的社會利益和個人利益，其成本應當由職業院校、受益的個人、政府和社會組織等利益相關者共同承擔。

1.政府

政府以財政經費的形式承擔社會收穫公共利益的成本，包括直接成本和間接成本。直接成本是各種貨幣形式的財政資金，在財政預算中表現爲辦公經費、設備經費和人員經費，以及稅收減免、土地劃撥等形式。間接成本指由於土地、財政資金等國有資源的機會成本。政府承擔的職業教育成本是我國高等職業教育辦學的主要資金來源。

2.社會個體

職業教育的個人成本，是指學生及其家庭爲接受職業教育而投入的各種資源價值的總和，具體表現爲學生在學習期間交給學校的學費、住宿費和個人花費的生活費支出，包括這些支出造成的家庭機會成本。學生是除了政府之外職業教育成本最直接的承擔者，是學生爲了透過接受職業教育提高專業技能、增加自身人力資本、提高未來預期收益所付出的代價。但是，學生承擔的職業教育成本是有限的，成本分擔需要考慮受教育者及其家庭的實際承受能力。

3.企業

企業投入職業教育的成本，主要是透過捐資助學、合作辦學、自主辦學等形式投入資源，包括資金、場地、設施設備、師資、材料、管理成本。從成本收益原則看，企業是職業教育的主要受益者，企業分擔職業教育成本，有助於緩解政府、財政壓力。但是，專業技能人才及勞動力的流動會給企業造成損失，導致企業不願負擔職業教育成本;國有企業的虧損、改革改制等原因也是企業無力承擔職業教育成本的原因。西方國家多以法律形式明確規定企業投資職業教育的責任，我國目前職業教育法的條款中對企業用人及參與職業教育未作出明確責任規定。

4.職業院校

從會計學的成本範疇分析，高等職業院校辦學成本指爲學生提供教育服務而發生的直接或間接的資源耗費，分爲教育服務成本和教育運營成本。教育服務成本包括學校維持正常辦學執行的直接人員費、直接教學費和間接教育費等;運營成本包括學生事務費、教務費、管理費等。高職院校的辦學成本是高等職業教育成本最直接的體現，其核算的範圍主要包括各種人員成本、業務支出、科研經費支出、實施教育教學的公務成本，以及教學設施、設備等長期資產的折舊費和分攤。由於職業院校要保證學生實際操作能力的培養，還需要較多的廠房、設備、實訓條件、校內外實習指導教師等辦學資源，職業教育辦學成本明顯高於普通教育。

(二)職業教育利益相關者的收益

高等職業教育集團化辦學是高職院校、政府、行業企業、社會中介組織在利益共創的理論基礎上，爲提升職業教育質量，促進社會、經濟和個人發展而共同辦學的合作關係。科恩斯(2004)認爲，這一合作關係促進了知識在集團成員中的轉移，爲集團化成員拓展了社會資本，促進個人就業，爲企業解決技術短缺和創新服務。索爾門·法納諾提出，教育的收益可以體現在心理、行爲、認知、情感上，也可以體現爲職業和非職業、貨幣和非貨幣。

1.政府

職業教育對經濟增長、社會穩定、文明進步所具有的促進價值，是政府發展職業教育的收益。中央政府從職業教育中獲得的收益，主要是提升人力資源水平，提高勞動者素質、就業能力，以此推動產業結構調整、技術進步，進而帶動整體經濟水平提升，促進社會和諧穩定，健全完善現代國民教育體系，促進社會管理創新和文化建設，以此提高國家核心競爭力。地方政府從職業教育中獲得的收益包括公共利益、組織利益以及個體利益。比如期望在政績考覈中獲得好成績，透過增加資源支配權、提升地位等，獲得更多直接收益。地方政府從本地職業教育產出中獲益的程度，取決於區域產業結構、經濟發展狀況和職業教育的契合度，一般是透過社會整體發展間接獲得收益。

2.社會個體

職業教育帶給個人的收益既體現爲貨幣形式的工資收入，也包括個人就業質量、社會地位、幸福感等。就業率及就業質量是個體非貨幣性收益的重要指標，職業教育促進了就業，對社會個體而言具有了較高的本質收益;而就業質量可以透過薪酬收入、職業地位來衡量，具有顯性收益特徵。職業教育受教育的個體由於就業質量低於普通教育，其顯性收益並不高，所以職業教育並不具有太高吸引力。

3.企業

企業是以營利爲目的的經濟組織，職業教育帶給企業的收益體現爲提高生產效率、降低成本、提高產品價值、實現更多利潤等經濟收益，以及安全成本等非經濟收益。職業教育的知識傳播透過勞動力市場進入企業生產過程，有效提高勞動生產率，從而提升企業效益。職業教育具有專業對口性、流動性、情感性等收益特徵，對口就業的高職畢業生往往工作滿意度較高，有利於生產勞動，企業收益會因此得到提升。

4.職業院校

職業院校自身的功能及職責是從事職業教育教學工作、培養職業技術人才，透過提高人才培養質量，提高辦學聲譽，形成社會影響，尋求自身發展。高職教育集團化給職業院校帶來的收益主要體現在以下方面：一是獲得多方資金投入，使學校獲得發展所需資金、資源;二是學校教學科研內容同生產實踐結合更緊密，更符合企業要求，提高了辦學質量;三是獲得政策支援，獲得政府支援職業教育發展，推動企業、社會各界參與職業教育辦學的政策;四是獲得行業企業協會的指導，與行業企業深入開展職業教育人才培養、課程開發、師資培訓、學生實習等合作;五是在區域經濟發展中獲得機遇，區域經濟發展直接影響當地政府及企業對職業教育的投資，促進學生就業。

二、集團化辦學多元投入的現狀及原因分析

受多種因素影響，當前職業教育集團化發展緩慢，不同利益主體之間使力不均衡、未能形成合力，或導致作用力抵消，影響了發展速度與發展質量。

(一)政府層面集團化辦學的制度與政策不夠完善，專項投入不足

我國集團化辦學的政策環境不夠完善，許多地區在集團化辦學過程中缺乏政策引導和制度保障。首先，集團化辦學缺少專門的對口主管部門，導致政出多門、多頭管理等現象，難以對集團化辦學開展統一規範的引導和監督，無法開展權威認證和考評;導致各級政府對集團化辦學的指導和支援多數停留在政策文字上，集團化辦學的專項投入不足，缺少用於職教集團日常執行的投入保障。據粗略統計，目前全國920 多個職教集團中，只有10%左右的職教集團能得到政府的專項經費投入，制約了職教集團的良性發展。其次，集團化組織成員結構不合理，大部分職教集團只是一所院校與幾家企業的組合，集團成員數量少、結構不合理，職教集團受牽頭髮起單位主導過多，沒有確立職教集團獨立主體地位，人員配備不足，經費沒保障，未建立日常工作機制。集團章程和戰略規劃流於形式，多元參與、多方投入、資產共建共享、利益共享、風險共擔的合作載體太少，無法實現集團化辦學的宗旨。

(二)職業教育缺少吸引力，受教育個體成本負擔較大

國家財政對職業教育的投入直接影響職業院校的建設及其人才培養質量，間接影響職業院校的招生。2010 年，財政部、教育部印發《關於進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》，對地方政府提出了普通本科高校生均撥款達12 000 元的水平要求。但生均撥款的政策並未惠及高職院校，在經濟欠發達地區的高職院校主要還是用學生每年的學費來支付各種辦學成本，導致高職院校的學費普遍高於普通本科高校。近年來，雖然在就業率方面高職畢業生和本科畢業生的差距不大，但高職畢業生的就業能力、就業環境、勞動報酬、勞動關係和社會地位等都不容樂觀，家庭爲接受職業教育而投入的吸引力明顯不足，職業院校也因此面臨招生困境，社會資本也缺乏投資信心。

(三)校企合作形式單一，教育資金投入意願不強烈

具體表現爲，校企合作形式單一，合作的主要方式是接受院校畢業生的實習工作，但是在企業每年招聘的新員工中，合作院校的學生並不佔優勢。企業參與職業教育的收益需要透過長期合作體現，但企業接受學生參加生產經營的短期收益可能表現爲虧損。冉雲芳和石偉平(2016)對企業參與辦學的成本收益進行調查研究，對浙江省和上海市161 家已參與職業教育辦學的企業進行了訪談式問卷調查，測算了企業實際發生的成本和收益，研究結果顯示：企業參與職業教育辦學的成本主要是企業支付給合作學生和培訓人員的直接或間接成本、企業提供的場地設備及材料等損耗，以及企業尋找職業院校的資訊搜尋和決策成本。而企業參與職業教育辦學的短期收益絕大多數都是由合作學生頂崗實習帶來的，企業利用學校資源的使用收益和享受政府政策的補給收益佔比非常低，導致近一半的企業參與職業教育辦學在短期內處於虧損狀態。再有，企校分離、職業院校的劃轉以及行政部門的整合，使行業標準缺失，行業對企業和職業院校的影響能力逐步弱化，行業組織主導地位弱化，校企合作雙贏找不到立足點。

三、構建職業教育集團化辦學多元主體利益協調機制

成本分擔與利益分配對職業教育集團關係的持續發展起決定作用。集團化的目的是爲各成員帶來收益，但是收益的分配卻是一個利益衝突問題，多方之間的利益衝突得不到有效協調的結果是合作低效甚至關係中斷。因此，集團化辦學多元主體的利益調節機制是職業教育集團化辦學的核心問題。

(一)建立利益共同體，歸口管理，加強部門協調

職業教育集團化發展過程中利益主體多元、價值觀會出現分化。作爲集團化辦學的利益相關者和權利主體，職業院校、行業企業和學生都有實現各自發展主張和價值訴求的意願和要求。關照、重視和採納其中的合理訴求與主張，是所有利益相關者實現合作的基礎與責任。所有利益相關者期望和訴求不可能同時滿足，職業教育發展中不可避免地存在價值衝突和利益矛盾。這些問題的解決，要求政府、職業院校、行業企業、學生及其家庭、社會組織等利益相關者形成利益共同體，權衡各方利益，共同承擔責任和義務。因此，我國深化職業教育管理體制改革，需要進行統籌規劃、整合資源，建立有效的協調機制，實現職業教育統一管理。從職業教育屬性看，職業院校應由各級政府教育行政部門統一管理，保證不同類型職業學校享受平等政策待遇。政府既要把發展職業教育納入當地經濟社會發展總體規劃之中，又要進一步簡政放權，探索建立國家職業教育委員會，或者依託職業教育聯席會議制度設立正式組織機構，解決職業教育多頭管理、政出多門、管理分散、資源缺乏整合等問題。整體利益的最優化需要利益相關各方協同合作，筆者設想的'利益調節機制如圖1。

(二)實現資源的平等互惠交往

在集團化辦學中成員各方交換的是資源，需要遵循平等、互惠原則。透過交換，實現資源互動、資源整合，實現資源由存量到增量的發展，使集團關係得以鞏固。職業教育集團的資源多數是開放的，包括金融資源和非金融資源，具體表現爲貨幣資金、設備設施、人力資源、技術資訊、知識轉化和社會資本等。其中，貨幣資金是集團關係中的重要金融資源，主要由有經濟實力的成員出資，如政府、行業和有經濟實力的企業;非金融資源則包括設備設施等固定資產、產品、生產經營策略、社會關係等。在集團化的過程中，資金的流動應該是雙向的，資金可以是政府以撥款的方式流向學校、企業和受教育者個人，也可以由企業以繳納稅費的形式流向政府;亦或是政府採用購買企業產品或院校教育服務的形式激勵職業教育院校和企業參與合理競爭，讓集團成員從合作關係中受益，企業因此爲政府帶來更多的稅收，形成集團教育資金的循環投入。非金融資源在集團成員之間則透過通力合作和共享實現雙向流動。集團資源在成員間的交往如圖2。

(三)深化職業教育改革，提高教育資源的使用效益

職業院校作爲職業教育的主要陣地，學校辦學成本的控制與辦學效益的提高是集團化道路可持續發展的重要保障。職業院校在提升服務社會發展能力的同時，要在運營管理策略中始終貫徹成本觀念，不斷完善職業教育成本覈算體系，嚴格控制辦學成本，有效提高辦學資源的使用效益：一是要加強教育集團投入的財務管理，做好項目建設績效評價工作，建立相應的激勵和約束機制。二是要加強預算管理和成本控制，各種非專項收入全部納入總體預算，根據學校發展的需要統籌安排和使用各項經費，對重大資金的使用必須進行科學的必要性論證和周密的可行性論證，實現事前、事中和事後控制。三是要完善高校內部控制，倡導並實施節約型校園建設，精簡機構和冗員，避免專業重複設定、實驗室重複建設、設備重複購置的現象，實現辦學資源的共享和提高資源利用效率，提高學校覈心競爭力。四是要加強對職業教育經費的審計與監督，各級財政部門和各級經費的使用部門都要加強教育經費預算和決算的公開，同時要加強對專項資金的審計。

(四)中央公共財政投入制度化，建立固定的財政專項資金

職業教育集團化在資金、自主權和協調等方面都需要政府支援。職業教育集團發展到現階段，政府的投入對象主要是職業院校，對職業教育集團的專項投入不足。職業教育培養的是技能型人才，宏觀上以服務於國家整體經濟發展爲目標，國家有必要在教育發展規劃中保證對職業教育的投入。中央政府的作用是加大財政投入力度，消除因地方財政收入不平衡而帶來的不利影響，加大對農村、中西部地區的支援力度。雖然職業教育是爲地方經濟服務，地方政府應承擔發展職業教育的主要責任，但是地方政府的財政支付能力偏低。因此，只有在政策執行中加大中央財政的轉移支付和宏觀調控能力，發揮主體引導作用，才能督促地方政府加大職業教育的經費投入，吸引社會力量投資職業教育。

(五)建立企業投入激勵機制和損益補償機制

政府不僅爲職業院校下撥經費，還要爲企業下撥一定的專項教育經費用於接收學生實習，國家也可以將這部分資金下撥給學校，由學校支付給企業實習經費，鼓勵資金在學校和企業之間雙向流動。政府在加大對職業教育投入的同時，還要建立相應的激勵機制和補償機制。

一是對企業的稅收減免。企業與職業院校合作是尋求技術創新，國家應參照高新技術企業給予參加校企合作的企業所得稅上的減免政策，同時給予參與職業教育辦學的企業稅收返還的獎勵。

二是建立學生頂崗實習的專項補助資金，用於企業培訓人員經費、操作指導師傅獎勵經費和學生實習材料耗費等支出。

三是以行業標準給予企業損益補貼，企業參與職業教育辦學最主要的收益爲學生實習生產帶來的收益，但這部分生產價值是有限的，導致企業短期處於虧損狀態，政府需要對企業進行甄別，並對短期內處於虧損狀態、長期收益得不到保障的企業進行適當激勵和補貼，以增強其參與職業教育辦學的積極性。

四是設立專項基金，透過項目招標的方式爲企業提供資金扶持。可以改變企業等靠要的心態，激勵企業參與職業院校辦學、培養優秀職業技能人才。