論文：認識三農問題

內容提要：“三農”問題已成爲黨和國家各項工作的重中之重。文章分析認爲農村消費市場潛力巨大，但農村經濟發展的平臺急需搭建、縣鄉機構改革應進行到底、儘快透過農村再組織變革提高農民收入；並提出了當前支農發展的財政政策取向：透過財政資金投入引導社會資金投向農業和農村，政府主導建立城市鄉村統一的社會保障體系，加大對農村教育的投入，提高農民的初始分配能力和稟賦以及財政撥專款設立大學生到農村創業基金以及其他鼓勵性措施，專門資助和鼓勵大學生到農村從事創業活動。

關鍵詞：“三農”問題；農村經濟；財政政策；政策取向

黨的十六大確立了新世紀前二十年全面建設小康社會的奮鬥目標。實現這個宏偉目標，必須有發達的農業作支撐。在中國農業人口占總人口的2/3左右，只有大幅度提高農民的收入，農村市場才能夠擴大，也才能真正擴大內需，保持國民經濟持續、快速、穩定增長。沒有發達的農業，沒有繁榮的農村，沒有殷實的農民，就不會有全國人民的小康。十六大指出，全面建設小康社會，重點在農村，難點也在農村。新年伊始的中央農村工作會議提出，要更多地關注農村，關心農民，支援農業，要把解決農業、農村和農民問題作爲全黨工作的重中之重。

一、農村消費市場潛力巨大

透過增發國債擴大政府投資支出以擴大內需帶動經濟增長的積極財政政策實施了四年多來，這一政策在提高經濟增長率方面的確起了作用。但是，這種政策效應由於投資增長速度超過GDP增長速度而打破了國民收入分配關係中消費與積累的平衡，造成了消費佔GDP的比率逐步下降，消費需求嚴重不足，這種消費需求不足對經濟長期發展而言纔是更爲可怕的。目前的現狀是，擁有很大一部分財富的高收入者消費傾向很低，絕大多數人因缺少財富而無力消費，居中間階層的人，有一定的財富而有能力消費，但因市場能夠提供刺激他們消費的新產品不多，也不去消費，這類人主要是城鎮中的中產階層，但是調查表明，中國城鎮居民在耐用品消費方面已接近飽和，因此，國家出臺的如對居民儲蓄存款利息徵收利息稅、增加公務員工資、開辦消費信貸等旨在刺激消費的政策，對消費需求的增長作用不是很顯著的原因主要在此。

如果不能把占人口2/3左右的農村需求搞上去，任何擴大內需的政策效果都難以持久。調查資料顯示，1985年農村消費品零售額佔全社會消費品零售額的比重爲58.5%，到2000年卻降到38%。中國農民最需要消費，農村市場潛力最大，但是農民無錢消費。有人疑惑中國人均GDP不到1000美元卻出現了買方市場，這與廣大農民收入水平低，進入不了消費市場直接相關。另據調查，中國農村人口8.7億，大約有2.1億個家庭，任何商品在農村的普及率提高一個百分點，就會增加至少210萬的銷量。根據《2001年中國統計年間》的統計資料，2000年底城鄉居民家庭每百戶耐用消費品擁有量對比情況，僅在彩電、洗衣機和電冰箱城市居民擁有量分別爲116.56臺、90.52臺和80.13臺，而農村地區的這一數字僅爲48.74臺、28.58臺和12.31臺。如果農民收入能大幅度提高，這些耐用品消費在農村就大有市場。

近年的積極財政政策注重投資需求的擴大，輕視消費需求的增加，而最終消費需求的增長所引致的投資需求的增長、國民經濟的增長才是至關重要的。因此，政策作用點應調整到刺激消費需求，而農村消費市場潛力巨大應當成爲重中指重。

二、農村經濟發展的平臺急需搭建

在經濟發展過程中，工業與農業的關係一般要經歷三個階段：以農補工階段、農工自養階段和以工補農階段。按照國際通則，在人均GDP達到800-1000美元時，一國就進入農工自養階段；從發達國家的經驗來看，一般是以工業產值超過農業產值作爲結束提供農業剩餘發展工業的標準（劉書明，2001）。中國目前人均GDP2000年已達到人均800美元的水平，但是，由於中國城市化嚴重滯後，在近20年的工業化高速發展時期，農村人口城市化率極低，1978年城鎮人口比重爲17.92%，到1999年爲30.89%，僅上升13個百分點。城市化嚴重滯後於工業化，社會結構與經濟結構不協調，導致中國工業在國有企業攻堅改革和入世衝擊的內外雙重壓力下，難以自養，還需要農業繼續輸血。所以近年農產品收購價格下降很快，農產品收購價格指數由1994年的139.9下降到1999年的87.8，國家對農業的投入不斷減少，1998年用於農業支出的財政支出比例爲10.69%，1999年就降到8.23%，2000年又降到7.75%。

積極財政政策已實行四年多，城市經濟發展基礎設施平臺已搭建好，但是農村經濟發展所需的公共設施尚十分短缺，據調查，全國僅1/3的鄉鎮有供水站，83%的村不能飲用自來水，13%的村不通公路，53%的村沒安裝電話，已安裝電話的電話費比市話費高近一倍；雖然95%的村能通電，但電價昂貴，普遍是城鎮電費的2倍以上；93%的村能接受電視，但信號相當弱，彩電信號尤差（文啓湘，陶偉軍，2002）。公共醫療設施、公共文化設施、公共照明設施都十分落後。農村基礎設施建設一直是中國國民經濟發展中的薄弱環節，藉助積極財政政策，下大力抓一抓，把農村基礎設施提高到一個新水平，爲解決“三農”問題創造必要的前提，爲農村經濟快速增長搭建平臺。

三、縣鄉機構改革應進行到底

“三農”問題不是農民的問題，根源不在於農民，而是思想上的重工輕農，政治上的“城鄉分治”，體制上的機構臃腫、人員過冗，制度上的唯“家庭承包責任制”、反對任何制度創新等多種因素所造成的。對“三農”問題，給人普遍的感覺是“雷聲大雨點小”，近年出臺的各項政策措施似乎很少把“三農”問題考慮在內，似乎只要把土地的承包期延長30年就可以了，根本沒考慮到由於現有的制度使農民負擔沉重，農民已不迷戀生養他們的土地。難怪以研究“三農”而著名的溫鐵軍博士疾呼慎言“三農”。

可是，廣大農村、廣大農民有巨大的潛在消費需求和投資需求，要想把這種巨大的潛在需求變爲現實的需求，只能是解決“三農”問題、增加農民的收入。對如何提高農民的收入，大多數人認爲透過穩定延長土地承包期、推進農村稅費改革、取消對農民徵收的各項非規範性的收費、調整農業稅和農產品稅等規範性稅收稅率即可。筆者認爲這種“切分蛋糕”的做法在短期內可以使農民收入有所增加，十分必要。而根據付光明等（2002）調查表明，以政府數十個涉農部門從部門利益出發，從農村、農民、農業中爭奪自身經濟利益爲特徵的部門內生交易費用“綜合症”是農民負擔重的根本原因。如果不徹底推進鄉鎮機構改革，削減不必要人員，就難以達到鄉鎮機構減人減支、農民減負的目的。但現實推行的政府機構改革從中央到地方名義上已基本完成，從上到下政府機關工作人員層層分流非常順利，而到縣及以下鄉鎮機構人員再難分流了，或者名義上分流出去了但仍然要拿農民負擔的工資。因此，如果不徹底把這些人從政府職能部門剝離掉，政府機構改革成果難以鞏固，稅費改革也難以推進，從長期來看，即使把“蛋糕”做大，而切分“蛋糕”的人有增無減的話，不能保證從根本上提高農民收入。經驗證明，只有增加農民收入，才能擴大市場，國民經濟才能穩定發展，“無農不穩”就是這個道理。

四、透過農村再組織變革提高農民收入

要想做大“蛋糕”，從根本上提高農民收入，只能透過組織變革或制度變遷來改變農業的生產方式、銷售方式、勞動和資本的組合方式，使農業內部重組和重新分工、農業生產技術水平提高，實現舒爾茨（Schultz,中譯本,2000）所說的“農業的報酬遞增”。要使農業產生較高的回報率，關鍵是在農村再組織的基礎上引入先進的生產要素。農村再組織的形成首先需要擺正農業和農村基層政府職能的定位，服務和保證再組織所需的各種契約的有效性和可行性。這樣現有的龐大的農村縣鄉村機構和人員，必須精簡去2/3左右，只有這樣才能切實減輕農民負擔，才能不受干擾地自主地形成農村再組織；其次要取消各種對勞動力流動的人爲限制，如廢除戶籍制度，以國際稅法中通用的居住標準來判定一個人的居民身份，允許承包的土地使用權轉讓流通，農民有權放棄土地承包權，城裏人如果有好的農業生產技術也可以到農村來承包經營土地；否則，即使再組織形成也發揮不了作用，先進的生產要素不會進入。

傳統的觀點一直認爲農業資本利潤率低，但這一觀點也反證了一旦變動後，農業資本的利潤上升的空間非常大，這是工商業資本投入農業的極大驅動力。這從中國家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業這兩種哈耶克（Hayek，1988）意義上的“市場合作的擴展秩序”的農村社會的再組織對中國農村經濟的發展作用可以證實。從國內外的實踐來看，中國農村社會的再組織形式是農業產業化。國內自1990年代初由山東諸城市提出，有關農業產業化的研究成果頗豐，筆者無意再置喙於此，這裏只想談一下積極財政政策在農業產業化推廣方面的設想。

雖說農業產業化是以農民爲主體推動的農村秩序的重構，是基於自利原則上的農戶與工商企業的自願合作的結果；但是實踐中，由於政府仍維持着的壟斷，使農業產業化無法涉足一些農產品加工和銷售領域；由於多年的工農“剪刀差”和根深蒂固的城鄉二元經濟結構，導致農業發展資金嚴重不足；由於現有教育體制安排，忽略了廣大農村，致使農民的知識存量普遍不足；也由於運輸、資訊收集、監督合同等環節的規模經濟要求；還由於中西部地區廣大農村發展的落後，致使其農業產業化缺少應有的基礎設施平臺支援；因此，政府在農業產業化過程中存在巨大的作用空間。五、解決上述“三農”問題的構想

理論上被視爲短期政策的積極財政政策自1998年以來已實行近五年了。最近關於積極財政政策淡出的呼聲很高，馬拴友（2001）認爲增發國債、擴大政府投資以擴大內需的積極財政政策，無論從短期、中期，還是從長期來看都是不具有可持續性的；劉尚希和趙全厚（2002）引入政府資產存量、政府收入流量對中國政府債務進行分析，分別得出政府以資不抵債和政府已無法再提高收入流來降低財政風險和改善債務狀況。他們從理論上論證了中國靠發債搞政府投資的積極財政政策已經不能再實行了。他們從理論上從發達國家的經驗上斷定國債不能在大規模的發行了，積極財政政策應考慮淡出了。對此筆者不這樣認爲，關於目前中國政府還能否大量發國債支援上述提到的農村經濟發展，引用陳雲同志“不唯上、不唯書、只唯實”的話，讓這些同志檢視一下中國金融機構、投資企業近年的國債資產增長情況，再走到老百姓爲購買國債而排的長長隊伍中，從中國城鄉居民擁有近九萬億的儲蓄存款的情況來看，三到五年內拿出1/3左右存款投資國債是非常可能的。這就是說三五年內還有3萬多億的國債發行規模。至於債務風險問題，對內發行國債，只要保證政府的可信性，本金償還不應在令人擔心的考慮範圍內（可用新發行的國債的一部分來償還），只需考慮每年財政收入中用於償還國債利息支出的可行性。從近年稅收增長的情況來看，這似乎不成問題。從中國具體國情（而不是比照國外的經驗數據）來看，發行國債、推行政府主導下投資的積極財政政策仍有空間。再從財政政策與貨幣政策配合來看，在現代信用制度下，國債市場是一國金融體系有效執行的基礎，因爲（1）國債爲社會公衆、社保基金、投資基金、銀行、保險公司等提供了一種零風險（目前我國還是較高收益）的投資對象；（2）國債市場的價格，既爲中央銀行提供市場資訊以隨時調整政策取向，又爲其他金融市場產品的價格提供參照基準；（3）爲中央銀行制定和實施貨幣政策、形式金融監管提供重要前提條件，這是因爲發達的國債市場具有足夠的市場流動性，可保證市場參與者的信心，最主要的是爲中央銀行從事公開市場業務、實現貨幣政策意圖提供操作對象和場所。可是目前中國國債的規模、品種、期限結構、利率結構和交易方式都遠沒達到發達的國債市場標準。今後圍繞與貨幣政策配合的效應，國債發行的空間也會很大。

黨的十六大指出，全面建設小康社會，重點在農村，難點也在農村。沒有農民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農村的現代化就沒有國家的現代化。新年伊始的中央農村工作會議提出，要更多地關注農村，關心農民，支援農業，要把解決農業、農村和農民問題作爲全黨工作的重中之重。因此，今後積極財政政策作用方向應重點扶持農村經濟的發展。在支農發展方面具體可關注以下幾個方面：

一是政府應加大對農業的投入，透過財政資金投入引導社會資金投向農業和農村。目前中國農村人口約佔總人口的2/3，而政府財政支出直接用於農村人口的農業支出比重不足1/10（1999年爲8.23%，2000年爲7.75%）；農民自身的收入由於農產品價格下降，增產不增收；鄉鎮企業多年的不景氣；許多城市限制農民工打工的歧視規定等原因，農民收入增長逐年下降，中西部地區的農民實際收入近幾年呈絕對的減少，所以，1997年政府提出的開拓農村市場，到現在也沒有多少擴大的跡象。不是農民不需要商品，而是農民沒有錢消費。調查表明，農民有限的剩餘資金還被遍佈城鄉的郵政儲蓄系統零星收購然後繳存到中央銀行。農村經濟現在成了無人擴大再生產，僅僅維持簡單再生產，有些地方連簡單再生產也做不到。在此情況下，政府如果不再對農業投入，後果將十分嚴峻。國外經驗表明，國家對農業支援越多，農業盈利水平就越高，社會資金投入農業也就越大。中國農村公共基礎設施十分落後，積極財政政策在這方面很有文章可做。因此，政府應對農業投資給予各種優惠或獎勵或補貼，如透過稅收優惠鼓勵農業利潤用於農業再投資、對農業貸款實行財政貼息、對私人興建農村基本設施建設給予財政補貼等等。

二是政府主導建立城市鄉村統一的社會保障體系。這可借鑑新加坡在社保方面的做法，把目前中國農戶自發進行的防衛性儲蓄以省或市爲單位協調統一使用，建立城鄉一體的社保制度。短期內的'資金缺口可考慮國債資金貼補，從長期來看，經濟的全面增長，全面小康社會的實現，只要制定合理的社會保障給付水平，建立這一城鄉統一的社保制度是可行的。經濟理論告訴大家，最終消費提高是擴大內需的關鍵，包括增量消費和存量消費。消費增量的提高依賴於邊際收入的增長，邊際收入水平的提高很大程度上取決於生產技術水平的提高，這不是短期能實現的；而社會消費存量的增長則主要取決於居民預期的穩定。針對預期的不穩定，城市居民的基本對策是增加個人儲蓄保障，所以儲蓄存款不受降息、徵利息稅的影響仍以年均14.3%速度增長；農村居民的對策是多生孩子，養兒防老，農民收入大多用於計劃生育罰款了，不能進行農業投資和和生活消費。只有建立充分的社會保障制度，把分散的個人儲蓄保障轉變爲規範的社會保障，才能提高城鄉居民的預期穩定性，才能把他們的存量財富用於消費；只有建立涵蓋縣鄉村基層幹部的社會保障制度（這要大規模的精簡基層機構和人員），透過政府買單來保障基層幹部的利益，一方面有利於基層政權的穩定，另一方面解決農民負擔過重，切實增加農民收入，緩解農民投資和消費的資金約束。

三是加大對農村教育的投入，提高農民的初始分配能力和稟賦。這是解決農村人口與城市人口起點上的不公平，透過教育一方面提高農民的文化素質、民主意識，才能實行民主決策、民主管理和民主監督；另一方面提升農民的人力資本。《中國教育與人力資源問題報告》提出人力資源開發的成功與否關係到全面建設小康社會戰略的成敗。把中國從人口大國轉變爲人力資源大國，重點是透過教育提升人力資本、提高占人口絕大多數的農業人口的能力。從教育經費佔GDP的比重、教育經費佔財政支出的比重、財政性教育經費佔GDP和財政支出的比重來看，財政性教育經費佔財政支出的比重自1996年以來逐年下降，教育經費支出的增長幅度低於GDP和財政支出的增長幅度；2000年國家財政教育投入佔GDP的2.56%，低於國家制定的4%標準，也低於世界5%左右的平均水平；用在農村中小學教育上的經費與用在高等教育上的相差無幾，1999年農村中小學教育經費佔當年教育總經費的25.7%，而同期高等教育經費佔教育總經費的22.8%，但農村中小學教育是義務性的，高等教育是非義務性的。因而，政府應加大對農村基礎教育的投入，先考慮特困地區九年制義務教育全部免費，以後逐步惠及全國適齡兒童，真正體現國家在基本教育方面的義務性。另根據Persson和Tabellini(1994)使用OLG(overlappinggenerations)模型研究了在財政純粹進行再分配的情況下，收入分配對經濟增長的影響，綜合經濟均衡和政治均衡，他們認爲基於初始能力和稟賦分佈的收入分配越不平等，轉移支付率越高，經濟增長率越低。在我國目前收入分配差距日趨拉大的情況下，透過增加稅收進行財政轉移支付和政府投資的再分配，將會對國民經濟穩定增長產生影響。因此，增加政府在農村教育方面的投入，是提高農村居民的人力資本價值、能力和稟賦的重要途徑，也是實現全面小康社會的重點。

四是財政撥專款設立大學生到農村創業基金及其他鼓勵性措施，專門資助和鼓勵大學生到農村從事創業活動。當前，農業大學或其他大學的適農專業的畢業生不願意到農村去，有缺少創業資金的原因，也有農村即使是鄉鎮企業也提供不了與城市可比的就業環境方面的因素。政府應制定政策鼓勵到農村去的大學畢業生，專門設立基金資助是一個方案；允許他們的人事檔案戶籍關係保留、或掛靠在所在省市的人事部門，不用遷移到他們所去的農村基層部門，並可以做一些期權安排：如規定凡到農村工作若干年以上並做出較大社會貢獻的大學生以後子女上學費用可免除、考大學可加分等。另外建議農業大學以培養農村幹部和農業科技人員爲主，不納入高考入學範圍，免試入學，免費培訓（所需費用由財政投入，目前的資金缺口可考慮國債籌集資金）或者被培養人員回到農村生產經營有了收入後再交學費，農業大學的課堂最好設到農業試驗田裏，設到農村的廣闊天地去。切實實現農業科技成果迅速轉化農業科技生產力，提高中國農業勞動生產率。

總而言之，我國農村人口比重過大，農業現代化發展緩慢，農民收入得不到較快增長，制約農村消費需求增長，影響國民經濟的發展，也影響全面建設小康社會的進程。多年積極財政政策既沒有改變物價指數持續下降、民間投資和消費增長緩慢、經濟持續低迷的局面，也沒有改變城鄉二元經濟結構，相反城鄉經濟差距有進一步拉大的趨勢；繼續推行積極財政政策，重點解決“三農”問題，支援農業、關注農村、關心農民，徹底改變城鄉二元結構，加快實現農村現代化和農民的小康，進而實現中國的現代化和全面建設小康社會戰略。

參考文獻：

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