農村基礎教育發展的戰略要點

摘要：

根據我國當前的實際國情，農村義務教育和高中階段教育應該是我國農村教育發展的戰略重點。農村基礎教育在我國農村人力資源開發和農村勞動力轉移過程中將會發揮不可替代的重要作用。農村義務教育應不斷完善管理體制，根據區域發展的特點制定相應的管理辦法，使各級政府合理分擔農村義務教育成本，切實保證農村義務教育發展所需的資金及時和充分到位。同時，還應大力促進我國農村高中階段各類教育的發展，擴大農村高中的發展規模，並調整各類農村高中的比例結構和分佈格局，促進農村各級各類教育的有序協調發展和城鄉教育的一體化發展。

關鍵詞：農村義務教育；農村高中階段教育；戰略重點

目前，就制度化教育而言，農村教育發展規模和水平均落後於城市，農村高等教育幾乎是空白，許多農村地區學齡前教育還處在公辦教育體系之外，農村的職業教育由於學生畢業後就業前景不佳而發展緩慢等。在這種情況下，如果不分主次，平均使用短缺的教育資源，勢必事倍功半，得不償失。

我們經過大量調查研究認爲，發展農村教育必須全面規劃，認清重點，制定相關傾斜政策，逐步縮小城鄉教育差距。城鄉教育最突出的差距是農村高等教育尚未形成雛形，但是，如果將現階段農村教育的發展重點確定爲高等教育又不現實，當前只有在城市高等教育發展過程中，調整其辦學方向，增強爲“三農”服務的功能，鼓勵其到農村尋找發展空間，幫助農村高等教育逐漸發展起來才符合中國國情。因此，基礎教育仍然是今後較長一段時間內農村教育的主體，應該被確定爲農村教育發展的戰略重點。

農村基礎教育包括農村學前教育、農村掃盲教育、農村義務教育（小學教育和初中教育）、農村高中階段教育等方面。就我國國情而言，農村義務教育和高中階段教育的地位更加突出，應該是“重中之重”。但是，在發展這兩種教育時又面臨不同的問題，農村義務教育主要是從完善管理體制出發如何提高辦學質量和效率的問題，而農村高中階段教育則面臨如何擴大辦學規模等問題。

一、完善農村義務教育管理體制

農村義務教育“以縣爲主”的管理體制取代“三級辦學，兩級管理”體制是一個歷史性進步。但是，由於我國國情的複雜性，在“以縣爲主”的管理體制的實施過程中，新的問題、新的矛盾逐漸暴露出來。綜合分析“以縣爲主”的管理體制執行過程中已經出現的問題，我認爲統一性過多，差異性過少，是根本原因。爲此，多種思路，多種模式推進“以縣爲主”管理體制十分必要。

農村義務教育“以縣爲主”管理體制，應該在東部發達地區、中部地區和西部落後地區的基礎上，再劃分出一類“特別貧困地區”。其實，在每類地區範圍內都存在很大差異，每類地區內部還要仔細分析各縣的狀況，將各地區內農村區域的義務教育確定爲“優先發展區”，以取得比城市教育更優越的教育資源環境，這既是一種對農村教育長期投入過少的補償，也是許多國家成功的示範。我們應該借鑑英國、法國、韓國等國，將偏遠地區義務教育確定爲教育優先發展區的經驗，使國家對教育的投入主要投向國家教育最薄弱的農村義務教育。

“以縣爲主”的管理體制的實質是要求將大的區域類別分解到“縣”，把農村義務教育作爲“優先發展區”，根據各縣的具體情況，建立因地制宜的管理體制。與此同時還要認識到，“以縣爲主”是主要針對拖欠教師工資問題而言的。如果有的地方並無拖欠教師工資現象，一刀切“以縣爲主”是否必要呢？是否會弱化鄉鎮對教育投入的責任，影響了鄉鎮積極性？這些問題有待於進一步研討。總之，建立符合我國實際的，適應農村義務教育“優先發展區”跨越式發展需要的、公平的公共財政理念勢在必行。

“以縣爲主”確定了農村義務教育的責任主要由縣級政府承擔。縣級政府對義務教育的人權、事權和財權統籌管理，而財政投入是由中央、省、市、縣共同分擔，確保“優先發展區”的優先發展。

1、在東部發達省份農村義務教育投入按生均成本進行分擔。

東部發達地區各省（市），經濟形勢較好，其農村義務教育完全可以以省（市）爲單位，城鄉一體統籌規劃教育事業，城鄉一視同仁，按照生均教育成本分擔教育經費。具體操作可以在保持現有體制框架下，測算義務教育生均成本和核算縣級財政實際水平，在此基礎上，明確縣、地、省、中央四級財政的分擔比例。確定中央、省、地對縣級財政的轉移支付額度。這種辦法難處在於各縣的生均成本不同，縣級財政也是不斷變化的。但是，建立在這種依據之上的分擔方式，有利於在經濟發達地區率先實現城鄉教育均衡發展。

2、在中部地區農村義務教育投入按人均GDP進行分類分擔。

中部地區人口多，省情、縣情差別較大。以人均GDP爲基本依據，科學制定農村義務教育經費分擔辦法還是可行的。在執行國家統一生均經費標準和工資水平的前提下，中央財政對中部地區農村義務教育進行經費包乾，同時用轉移支付方式承擔教師工資總額的30%。由於中部地區人均GDP較高的省市區和人均GDP較低的省市區差距很大，教育經費分擔也應該有所區別。對於人均GDP低於全國平均水平的縣，省級財政要給予保證和扶持，省財政要分擔學校的公用經費、危房改造和教師津貼等。這個辦法對縮小地區差距，切實解決欠發達地區發展義務教育的困難是有好處的。

3、在西部欠發達地區農村義務教育按經費需求的性質進行分擔。

西部欠發達地區農村義務教育經費分擔最好採用按經費需求的性質進行分擔的方式。農村義務教育經費一般由教師工資、公用經費和基本建設、危房改造等幾個部分組成。其中，教師工資佔相當大的比例。如果教師工資由中央和省級財政負擔，辦公經費由省（市）財政分擔，基本建設和危房改造由地、縣、鄉財政按比例進行分擔，將會大大激發各級政府對農村教育投入的積極性。

4、在特別貧困地區農村義務教育投入完全由中央和省級財政分擔。

中央和地方分稅以來，中央財政得到了極大增強，現在中央財政和省財政已經完全有能力承擔對特別貧困地區農村義務教育的投入了。據統計，2002年，中央財政與地方財政之間的比例已經達到了61.12:38.88。2002年，中央財政收入佔全國財政收入的比重爲55％，比改革前的1993年提高了33個百分點。2001年，中央財政性教育經費支出佔11.9％，而地方財政性教育經費支出佔88.1％。如果中央財政在省級財政的配合下將特別貧困地區農村義務教育投入的責任完全承擔起來，不必要求貧困地區配套經費，這將會產生良好的社會效益和經濟效益。

上述無論哪種模式都應採取這樣幾個措施：

第一，加快政府決策向立法程序推進的步伐。促進《義務教育投入法》建立，用法律形式明確中央、省、地、縣、鄉分別承擔的義務教育責任，並相應分擔一定比例的義務教育經費，做到有法可依，保證義務教育的需要，體現義務教育的公平性。爲此，一方面要建立剛性指標。規定保證義務教育正常運轉和發展需要的必須投入。要參考全國水平，根據發展需要來決定剛性指標即“低保”的標準。標準還要“水漲船高”，不斷增加。凡執行低於剛性指標而沒有補足的，要追究縣主管領導的責任。建立和完善教育經費年度需求計劃編制制度，實行義務教育經費單列。另一方面要規範轉移支付。目前實行的轉移支付是參考農村教育附加確定的基數。並沒有以農村教育的發展需要爲前提。規範轉移支付，要將轉移支付的責任作出具體規定。轉移支付的數量、用途要明確，程序要嚴格，操作要透明，兌現時間要保障。如果縣財力不濟時，應及時報告上一級，請求轉移支付；上一級財力不濟時，應及時向再上一級報告；上一級接到報告後，要及時覈查情況，並限期轉移支付。對無能爲力又不報告和接到報告不及時轉移支付的，要追究責任。

第二，建立教育經費使用管理的監督機制。要建立既有權力、又有權威的監督機構來保證義務教育的正常運轉和快速發展。在監督機構未建立時，可由組織部幹部監督處、紀委督察處、宣傳部文教處、人大教科文委員會、政府督察辦和省教育督導團共同組成臨時辦公室，每年有計劃地督察兩次。

第三，取消對農村教育的“零帳戶管理”。農村教育是需要大力扶持的公益事業，財政拮据不能在農村教育上找財源。建議國家透過行政手段，或法律手段取消一些地方財政對教育經費的統籌，並建議改變對教育的“零帳戶管理”辦法，在財務覈算中心下設立教育會計覈算中心，按時向財務覈算中心報送報表，接受財政監督。取消“零帳戶管理”的地方，要防止教育行政部門對農村學校雜費收入的提成或統籌。

第四，覈定農村教師編制應該有別於城市，我國現行的中小學教師編制標準是按生師比計算，並沒有關照“重中之重”的農村基礎教育。而且許多地方的計算方法不利於農村學校。農村學校辦學點分散、班額小、年級齊全、課程門類齊全等因素造成教師編制比較緊張，有的老師要教八、九門課，有些技術性較強的.課無人教。另外，我國農村中小學教師的學歷合格率也比較低。就全國而言，小學教師中有2.61%、初中教師中有9.72％、高中教師中有27.13％學歷不合格，主要都集中在農村中小學。

第五，進一步明確鄉鎮和村的辦學義務與責任。“以縣爲主”體制的實施，在某些地區，鄉鎮政府沒有了壓力和責任感。鄉鎮政府是國家的一級政權機構。義務教育政府辦，鄉鎮是有責任的。鄉鎮要保證義務教育的實施，按照法定程序開展教育集資，改善辦學條件，提高教師待遇，及時排除危房，維護學校正常秩序，做好學校新建、擴建、改建、遷建所需用地等工作。村民委員會作爲村民自治組織，有權根據羣衆意願辦好各種公益事業包括教育。透過“一事一議”解決農村小康社會建設中教育發展的問題，將農民羣衆對教育的要求和支援付諸實施。

二、大力發展農村高中階段教育

“十六大”提出，小康社會的重要指標之一是在2010年基本普及高中階段教育。因此，在今後一段時期，高中階段教育的發展至關重要。根據我們的調查研究，農村高中的問題一是數量少，二是結構不合理。

從數量上看，由於高校擴招、非義務教育階段可以收學費，以及用人單位關注高學歷等因素在一定程度上刺激了普通高中的發展，但大多數農村鄉鎮沒有高中，縣城高中提供住宿的名額有限，農村初中畢業生和城市初中畢業生同擠“中考獨木橋”，結果“落水者”絕大部分是農村學生。

調查發現，農村初中生輟學率較高的根本原因之一是初中後教育機會少。農村學生上初中，主要目的是要接受高中階段教育，以便以後能夠上大學或者就業。但現實情況是大約只有1／3的學生能接受高中階段教育。所以，在初中階段，當很多學生髮現自己不能上高中後，便不願意再繼續學習，家長也認爲他們考不上高中，上大學無望，輟學就成爲必然之事。可見，發展高中階段教育是控制農村初中輟學的一條有效途徑。

從教育結構看，一方面農村高中教育機構單一，普通高中發展“一支獨秀”，中等專業學校、職業高中、短期高中、綜合高中數量極少，辦學不景氣；另一方面，農村高中教育機構佈局不合理，面向農村學生招生的高中大多辦在縣城，增加了農村學生的教育成本。因此，造成農村初中學生畢業後讀高中的比例大大低於城市畢業生。

國家必須要對當前農村教育的發展思路進行調整，必須要下決心在農村大力發展高中階段的各種類型教育，要透過大力發展高中階段的教育來更好地拉動九年義務教育的發展，同時用大力發展高中階段的教育來拓展農村學生的出路和滿足家長們的企盼。

從全國高等教育發展的現狀和趨勢分析，高中階段教育的發展還將保障高等教育生源的數量和質量。只要畢業後有繼續接受教育的機會，絕大多數農村學生是不願意輟學的，家長也不願意讓孩子輟學。我們在一些縣域調查發現，已經進入普通高中學習的學生對高中階段教育的價值是充分肯定的。而進入職業高中學習的來自鄉鎮的學生大多數是爲了找到一份好的工作。爲真正增加農民子女接受高中教育的機會，高中的佈局也應該改變，應該儘量根據人口分佈對縣域高中學校逐步進行調整，超常規發展，特別是農民歡迎的職業高中、中等專業學校、訂單式培訓機構更應不失時機的發展起來。

據教育部統計，2001年，我國普通高中在校生1201萬人，城鄉平均初中升入普通高中的人數是29.4%，縣鎮及以下的初中畢業生升學率佔全國初中畢業生升學率總數的22％左右，比全國平均水平低6.4個百分點。大中城市和縣鎮以下的高中教育發展極其不平衡。無論是初中升高中的學生，還是上大學的學生中，來自農村的學生都是少數，且絕大多數不回農村。

總之，農村基礎教育落後許多，以城鄉一體化的思路發展農村基礎教育，我們面臨很多機遇和挑戰。完善農村基礎教育管理體制，建立農村義務教育“優先發展區”，大力發展農村高中教育，僅僅是鞏固農村基礎教育已有成果謀取更大發展的第一步。