爲什麼要修訂《民辦非企業單位登記管理暫行條例》

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中國民辦非企業單位數量多、規模小、能力弱、服務質量不高、社會公信力不足，難以滿足人民羣衆日益增長的多元化需求，與發達國家社會服務機構相比存在較大差距。而制約我國民辦非企業單位發展的主要原因之一，在於原有的法律法規難以適應新的形勢。當前在慈善法將要正式實施的情況下，對《暫行條例》進行修訂十分必要。

慈善法明確將我國的社會組織分爲社會團體、基金會和社會服務機構三種類型，這意味着今年9月1日開始，“民辦非企業單位”的概念將被“社會服務機構”替代。社會服務機構未來的發展不僅關係到我國公共服務的供給數量、效率與質量，也關係到老百姓的生活福祉，還是未來提供就業機會的重要增長點，甚至可以透過社會服務機構的發展與競爭倒逼事業單位的改革，促進中國公共服務整體水平的提升。不久前，民政部公佈《暫行條例》修訂草案徵求意見稿。我認爲這個新的修訂草案全面系統、切實有效，有重要突破。

政策目標和要解決的問題

《暫行條例》修訂的目的，在於更好地規範社會服務機構的登記管理，保障社會服務機構、發起人和受益人的合法權益，促進社會服務機構的健康發展。政策目標是透過條例的修訂，營造好的政策環境，促進我國社會服務機構數量增多、結構合理、增強能力實力，使公共服務的效率與質量不斷提高、社會公信力不斷增強，能夠提供更多的就業崗位，更好地滿足人民羣衆不斷增長的多元化需求。要達成這些政策目標，本次《暫行條例》的修訂，需要重點解決長期以來制約我國社會服務機構發展的政策瓶頸問題。

社會服務機構登記註冊難

我國現行《暫行條例》實行的是雙重管理體制，由於找不到業務主管單位，或業務主管單位設定的門檻太高，以至於大量民間自發的社會服務機構無法在民政部門登記爲合法的非營利法人，只能在工商部門登記或不登記。由於沒有合法的身份，這些機構無法享受相關的`優惠政策，難以發展壯大。

社會服務機構的扶持政策不到位

社會服務機構面臨的最大困難就是資金與人才問題。然而，以往我國很多社會服務機構難以獲得政府購買服務，也難以享受稅收優惠，融資非常困難。根據清華大學公共管理學院NGO研究所的一項調研，我國社會服務機構的年度收入中只有2.5%的資金來源於公共部門，遠低於世界平均水平。而在一些歐洲國家，這一比例高達70%左右。另外，根據《中華人民共和國企業所得稅法》《中華人民共和國個人所得稅法》及其實施條例，企業或個人只有向基金會、社會團體的捐贈纔可以享受稅收減免，而民辦非企業單位沒有被列入公益性捐贈的名單範圍，無法享受稅收優惠。這導致我國社會服務機構年度收入中，95.7%的資金來源於服務收費，只有1.8%的資金來源於社會捐贈。另外，社會服務機構在戶口、檔案管理、職稱和社會保障、培訓等各方面缺乏配套的扶持政策，其結果是難以吸引和留住優秀人才。

社會服務機構規模小能力弱

我國社會服務機構的一個基本特徵是規模小、服務的專業化與標準化程度不高。這是因爲各層級的社會服務機構都是獨立且分散的個體，大量基層社會服務機構的管理制度、服務標準、品牌建設都依賴於自己長期的摸索，甚至付出巨大的成長代價。而從發達國家經驗看，哪怕在一個偏僻的小鎮都能享受社會服務機構高質量的服務，原因就在於其社會服務機構往往是傘狀形或網絡形組織，共享一個品牌、一套服務質量標準，規模大、實力強。小鎮的社會服務機構也可能是著名品牌機構的分支機構或網絡成員，能夠提供高質量的服務。

社會服務機構公信力不足

少數社會服務機構名義上是非營利組織，實質以營利爲目的，甚至坑蒙拐騙，從而影響了社會對整個行業的信任，制約了長遠發展。這一方面在於社會服務機構的治理結構不完善，理事會和監事會形同虛設，行業自律機制尚未形成，另一方面在於政府以往重登記輕監管，以至於社會服務機構資訊披露程度不高、公信力不足，社會服務機構引發的社會衝突時有發生。

七大主要突破

從《暫行條例》修訂草案徵求意見稿來看，有許多重大突破，有助於政策目標的實現。從長遠來看，有助於提高我國社會服務機構的數量與質量，提高能力與公信力。

將“民辦非企業單位”改爲“社會服務機構”

長期以來，“民辦非企業單位”的概念廣受詬病。一是這一概念含義模糊，從字面上理解，這類組織具體是什麼並不清楚，以至於這一概念長期以來並沒有被公衆認知，也不被社會服務機構的員工認同;二是這一概念無法與國際接軌，難翻譯且不易被國外同行理解。而“社會服務機構”的概念，則能準確反映此類組織的特徵。另外，社會服務機構被定義爲“自然人、法人或者其他組織爲了提供社會服務，主要利用非國有資產設立的非營利性法人”。不僅更全面準確，也更符合社會服務機構的實際情況與屬性。

降低社會服務機構登記註冊門檻

徵求意見稿對社會服務機構的登記管理體制採取了分類處理的辦法，對原有雙重管理體制進行了完善。對科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會服務機構實行直接登記，但對於設立其他類型的社會服務機構，仍採取原有的雙重管理體制。這種分類管理的策略，既順應了歷史潮流與發展趨勢，又符合實事求是的原則。

有條件允許社會服務機構設立分支機構

爲促進社會服務機構做強做大，徵求意見稿允許縣級人民政府民政部門登記的社會服務機構在住所地縣級區域範圍內設立分支機構，但是縣級以上人民政府民政部門登記的社會服務機構仍然不能跨區域設立分支機構。其主要原因可能考慮到監管能力有限，擔心一統就死、一放就亂。雖然這種擔憂有一定的合理性，但客觀上不利於社會服務機構的規模化發展與品牌擴散。因爲真正有必要且值得擴散品牌的社會服務機構往往不是基層的小組織，而是全國性或區域性的品牌機構。

完善社會服務機構內部治理結構與機制

完善社會服務機構的理事會、監事會制度是解決社會服務機構發起人(或捐贈人)、管理人、受益人相分離，防止管理人利用資訊不對稱欺騙發起人或受益人的最有效方法之一，也是政社得以分開的前提條件。爲加強對社會服務機構的規範管理，徵求意見稿對社會服務機構的理事會構成、職責和議事規則、監事(會)職權、法定代表人、理事、監事的任職資格和履職要求提出了具體明確的要求，以引導社會服務機構自我管理、依法自治。而這也是未來提高社會服務機構自律與公信力的基礎條件。

加強社會服務機構的公信力建設

長期以來制約我國社會服務機構發展的瓶頸之一是社會服務機構缺乏公信力。徵求意見稿一方面將年度檢查調整爲社會服務機構的年度工作報告制度，建立社會服務機構的資訊公開制度。另一方面設定了“活動準則和財產管理”專章，對社會服務機構的財產權利、財產管理、對外投資、關聯交易、接受捐贈、會計審計等事項進行了規範，強化了社會服務機構的非營利屬性。這些制度的建立，不僅有助於確保社會服務機構的非營利性，還有助於提高社會服務機構的公信力。

從政策層面鼓勵扶持社會服務機構發展

徵求意見稿增加了政府補助、購買服務、土地劃撥、人才培養、稅收優惠、表彰獎勵等國家對社會服務機構的鼓勵措施。這些規定具有宣示性作用，政策的落實還有待於相關部門及各級政府的配套檔案與實施細則。

加強社會服務機構監管 細化法律責任

徵求意見稿強化了登記管理部門、業務主管部門和有關職能部門的監管職責，強調要發揮社會監督的作用，引入了吊銷登記證書等處罰措施，進一步明確了社會服務機構的違法情形和相應的法律責任。

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事業單位登記管理暫行條例

　　(1998年10月25日中華人民共和國國務院令第252號發佈　根據2004年6月27日《國務院關於修改《事業單位登記管理暫行條例》的決定》修訂)

第一章 總 則

第一條 爲了規範事業單位登記管理，保障事業單位的合法權益，發揮事業單位在社會主義物質文明和精神文明建設中的作用，制定本條例。

第二條 本條例所稱事業單位，是指國家爲了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。

事業單位依法舉辦的營利性經營組織，必須實行獨立覈算，依照國家有關公司、企業等經營組織的法律、法規登記管理。

第三條 事業單位經縣級以上各級人民政府及其有關主管部門(以下統稱審批機關)批准成立後，應當依照本條例的規定登記或者備案。

事業單位應當具備法人條件。

第四條 事業單位應當遵守憲法、法律、法規和國家政策。

第五條 縣級以上各級人民政府機構編制管理機關所屬的事業單位登記管理機構(以下簡稱登記管理機關)負責實施