法律服務調研報告

法律服務調研報告

改革開放以來，我國法律服務市場從生成、發育到壯大，爲滿足我國民衆的法律需求，推進依法治國進程，建設法治國家起到了重大的推動作用。但是，在我國法律服務市場發展的過程中也出現了一些嚴重影響其發展的問題，可以說已經成爲我國法治建設的一個重大障礙。

一、法律服務市場概述

法律服務市場是指爲社會提供法律服務的中介機構和具有中介機構性質的法律服務部門以及具有提供法律諮詢服務資質的部門(含公民代理)進行法律服務活動的場所。這裏講的中介機構和具有中介機構性質的法律服務部門以及具有提供法律諮詢服務資質的部門是指律師事務所(含法律援助機構)、基層法律服務所、法律諮詢服務機構和有民事行爲能力的公民。法律服務市場監督管理是指法律賦予司法行政機關對法律服務市場正常秩序行使監督和管理的全部活動。

隨着國家法治化進程步伐的加快和政治體制改革的逐步深入，作爲承擔法律服務職能的法律服務業面臨着前所未有的機遇和挑戰。法律服務是投資軟環境的重要構成部分，屬於法治環境的內容，投資者評價法治環境的優劣，往往首先關注的是法律服務的狀況，我國要實現經濟快速發展，就必須着眼於不斷改善法治環境，提高法律服務水平。因此，對當前法律服務市場進行考察，並研究加以改善的相應對策，具有十分重要的現實意義。

二、當前法律服務市場存在的問題分析

近年來，我國法律服務業取得了較快的發展，法律服務主體在維護公民、法人合法權益、維護社會和諧穩定等方面起到越來越重要作用，但考察我國目前法律服務市場的執行，仍存在一些不足與問題，有待進一步規範。

1、法律服務機構種類繁多

目前我國的法律服務機構主要有律師事務所；鄉鎮、街道設立的法律服務所；公證機構；實際從事法律服務的社會諮詢機構；政府機關、社會團體設立的各類法律服務中心等。這些機構在法律服務市場中各顯其能，的確爲老百姓提供了便利，然而爲了爭奪案源，爲了獲取更多的利益，有的法律服務機構不惜以誇大宣傳、大包大攬、惡意詆譭等不正當手段進行競爭，造成了我國法律服務市場諸侯林立的混亂局面。

2、法律服務主體多元化

由於我國法律服務機構種類繁多，致使法律服務主體也多元化，主要有律師、基層法律服務工作者、公證人員、各種社會法律諮詢機構人員等等。〔1〕

經過一段時間的調查發現：在法律服務市場中，有很多不具有法律執業資格的公民爲當事人代理案件，他們憑藉對法律知識的一知半解爲當事人提供有償的法律服務，並收取不菲的費用，嚴重擾亂了正常的法律服務市場秩序，使糾紛解決的社會成本大大增加。這些人員主要爲在工商局登記註冊成立法律諮詢公司，以諮詢公司的名義開展法律諮詢活動，收取諮詢費、代書費，或者直接與當事人簽訂委託代理合同，以公民身份從事代理活動，收取代理費，有的甚至不在任何機關注冊登記備案，直接以公民身份爲當事人進行代理活動，並私自收取代理費。

3、整體法律服務面過窄，法律服務專業化程度較低，與市場經濟不相適應

目前我國法律服務市場主要集中在解決糾紛領域，而在糾紛的預防市場方面參與不夠，我國的法律服務市場還不能適應市場經濟日益增長的法律服務要求的需要。

就律師個人來說，出於“生存”需要，無論是刑事案件，還是民事或其他類型的案件，不少律師幾乎是有什麼接什麼，接什麼做什麼。往往可能昨天從事刑事辯護，今天又辦理破產清算，明天也許是勞動糾紛代理，後天則可能是處理合同糾紛。總之，絕大多數律師面對激烈的市場競爭，總想把自己塑造成所謂的“複合型”律師，確切地說是“萬金油”律師，哪方面似乎都懂一點，但哪方面都不專不精。這種狀況作爲初入門的律師可以理解，但對從業數年、甚至一二十年或更長時間的律師來說如果仍然還是門門懂、樣樣差的話，那就不行了。在知識競爭日趨激烈的今天，如果律師不樹立深鑽一兩門法律知識的觀念，不注重形成自己的專業優勢，是很難適應形勢發展要求的。律師執業活動中適用不正當手段違法亂紀，知法犯法，敗壞職業風氣的現象還比較嚴重。〔2〕就法律業務來說，隨着市場經濟的發展，國內外交流越來越頻繁，法律服務的內容也不斷增加，涉外、金融、海商事、知識產權等方面的法律問題大量出現，這就需要一批律師專門從事高端領域的法律服務以適應新形勢的發展需要。

4、法律服務機構規模偏小，法律服務人員文化程度不高

我國法律服務機構的數量近年來雖然有了很大的發展，但普遍存在着規模偏小的問題。絕大多數的法律服務機構，包括大多數的律師事務所，仍然處在“小作坊”的層次，人數少、規模小、管理簡單不規範；從人數來看，大多數機構平均僅爲10多人執業。而律師事務所的性質是雙重的，它既是法律服務的經營者，又是律師的管理者。〔3〕有人根據我國律師事務所的執業律師人數，將其劃分爲三個不同的檔次：小型所爲十人左右或以下，中型所爲三五十人左右，大型所爲七八十人左右，如果按這一標準，我國律師事務所大多數都是中、小型所，而其他法律服務機構的規模更小。

經過對註冊律師學歷、教育背景等情況的調查，我國法律服務人員的文化素質不高。學歷大多爲大學本科學歷，且一半以上爲非法律專業本科，不僅如此，他們知識結構相對單一，外語水平不高、金融知識掌握不夠，這在一定程度上限制了行業的發展。

三、存在問題的原因

1、立法缺陷爲非律師的執業提供了“合法性”保障

我國三大訴訟法均規定當事人的近親屬、親友具有訴訟代理或辯護資格，也就是說，法律允許非律師從事訴訟代理及辯護業務，但同時沒有相應的措施對其進行有效監督，他們可以任意地向當事人收取服務費用。受利益驅動，非律師人員從事着大量的名爲無償實爲有償的法律服務活動，而《律師法》第13條規定明確規定：“沒有取得律師執業證書的人，不得以律師名義執業，除法律另有規定外，不得從事訴訟代理或者辯護業務。”從這條可以看出，法律賦予有權從事有償的訴訟業務的只能是律師，其他人不得爲牟取經濟利益從事訴訟代理和辯護業務，立法上的缺陷顯而易見。

2、司法行政機關的執法空白爲非律師的發展提供了空間

在實踐中，許多從法官、檢察官職位上離任的律師，一離開原機關即開始從事訴訟業務，司法行政機關對這一部分人的執業資格控制處於空白狀態。《律師法》第55條規定：“沒有取得律師執業證書的人員以律師名義從事法律服務的，由所在地的縣級以上地方人民政府司法行政部門責令停止非法執業，沒收違法所得，可以並處違法所得一倍以上五倍以下罰款。”從以上法律條文可以看出，只要當事人不以律師名義進行代理，司法行政機關處罰就沒有依據，自《律師法》頒佈以來，因非法執業受到處罰的人極少，由此可以看出，一些相關法律服務市場監管部門難以嚴格執法打擊違法執業行爲。

3、落後的訴訟觀念惡化了律師的執業環境

受我國傳統“人治”思想的影響，社會公衆認爲“打官司就是打關係”，他們更願意花錢請一個有關係的律師，這間接促使有的律師進行違規操作。律師在執業中的實際地位相對低下，相當一部分人員對律師帶有偏見，認爲律師就是爲罪犯開脫罪責，妨礙了他們打擊犯罪和保護受害人的利益。一些政府機構和工作人員排斥乃至歧視律師的現象還廣泛存在，對律師的正當調查取證不予配合，甚至百般刁難。在行政事務中，儘管還存在着對律師職能的廣泛要求，但律師仍然很少有機會涉足。

四、當前法律服務市場規範化管理對策

要進一步發展與規範我國法律服務市場，爲經濟社會發展提供優質高效的法律服務，就應當從我國國情和法律服務的屬性出發，在借鑑國外有益經驗的基礎上，立足當前，着眼長遠，以科學發展觀爲指導，積極穩妥地推進。爲此，我們應該加強法律服務市場的監督和管理,推進相關制度的改革，強化法律服務人員爲全社會提供法律服務的職能作用，主要從以下幾方面入手：

1、完善不同法律服務主體業務範圍的法律規則體系

目前，我國對規範法律服務市場沒有統一的立法，許多實踐中執行的相關規定散見於一系列法律法規和部門規章，以及各部門頒佈的內部檔案中，規則數量繁多，制定主體不同，效力也不同，難以避免規則之間互相沖突的現象。例如，統一《律師法》與三大訴訟法對公民個人從事訴訟代理活動時能否收取費用問題。

要規範法律服務市場秩序，實現法律服務市場的真正價值，完善相關立法是最基本的對策。如可以逐步確立律師在刑事辯護、訴訟代理中的壟斷地位，建立律師壟斷刑事辯護、代理業務的制度。律師可以從事各級法院受理的民事、行政案件的代理，而法律工作者只能代理在基層法院審理的民事、行政案件。同時，要加大對法律服務人員的培訓、執業資格認證和監督管理，使其服務規範化。

2、進一步整頓法律服務市場，淨化法律服務執業環境

在加強法律服務隊伍管理、整頓和規範法律服務市場活動中，公、檢、法、司法行政機關等部門要加強合作，共同擔負起法律服務隊伍建設和法律服務市場管理的重任，做到公正司法、公正執法，努力改善社會法治環境，淨化我們的法律服務市場。

(1)嚴格訴前驗證制度。人民法院主審法官在開庭前，要嚴格查驗作爲委託代理人的法律服務工作者和律師所持的公函、當事人的授權委託書和經年檢註冊的執業證，確認其身份並監督其在業務範圍內依法履行職務，杜絕無證、證件未經當年年檢註冊或“兩證一書”不全的代理人蔘加訴訟。發現有手續不全或手續不符的訴訟代理人，主審法官應拒絕其參與訴訟活動，並將情況及時向司法行政機關通報，法律服務人員在代理訴訟過程中應主動配合，並相互監督。

(2)實行案件代理(辯護)業務登記、追蹤調查制度。人民法院、人民檢察院、公安局執法監督部門應對承辦案件的代理人的有關情況作記錄，司法行政機關定期到各局院收集情況，並建立案件代理人臺帳，再根據臺帳進行追蹤調查。主要是抓“四查”：查代理人是否具有有償服務資格；查代理人員是否私自收案收費；查代理人的辦案質量是否符合標準；查代理人是否有其他不法行爲。透過調查，發現問題及時糾正，區別情況作出處理。

(3)嚴格法律服務機構及人員的“准入制”。成立律師事務所、法律服務所應符合嚴格的條件，司法機關要加強審查與監督，禁止違規的'法律諮詢機構濫設，對擾亂法律服務秩序的要清理整頓，加大懲處力度，淨化法律服務市場。律師和基層法律服務工作者，都要經過國家組織的資格考試，其中律師必須參加十分嚴格的司法考試。但國家的資格考試僅僅是對考生法律專業知識的考察，要提高法律服務人員的綜合素質，還要重視執業前的培訓、考覈和考察，堅持道德品質有問題的人員不得進入法律服務隊伍的原則。

(4)建立健全法律服務人員執業公示制度、服務質量跟蹤反饋制度、責任賠償和不良執業登記制度，大力推行掛牌服務和服務承諾，設立舉報箱和舉報電話，接受社會監督。

(5)建立健全法律服務行業和從業人員信用等級考評體系和信用資訊披露制度。透過對法律服務機構和執業人員的相關信用資訊的及時披露，爲社會各界查詢法律服務機構信用資訊提供服務。

3、依法爲法律服務人員繳納社會保險，解決執業者後顧之憂

法律服務機構應當依照國家和地方有關社會保障的政策和規定，爲律師和法律工作者辦理社會保險，使其能安心從事法律服務工作，要糾正當前一些地方片面追求經濟利益，在分配比例上過多的考慮個人利益或將社保費交與個人，由個人決定是否繳納社保費的錯誤做法。爲律師和法律工作者辦理相關的社會保險是當前利益與長遠利益、個人利益與社會利益的有機結合，意義重大，能切實解決律師和法律工作者的後顧之憂，使其老有所養。同時司法行政部門應當狠抓社會保障工作的落實，將保險納入法律服務機構年檢註冊的要件予以保障，對未辦理保險的法律服務機構，堅決不予註冊，並且向社會公開，確保法律服務隊伍的整體穩定性，這是促進法律服務市場健康、有序發展的重要保障手段。

4、提高法律服務機構的自身管理水平

律師和法律工作者的專業特點對管理者提出了更高的要求，管理者既要熟悉法律，更要懂管理，做管理的行家裏手，要加強對律師和法律工作者的日常管理，制定各項規章制度，如財務管理制度、案件登記制度、定期培訓制度，以制度管人，將制度落實到人。律師事務所要注重提高專業化管理水平，要有具體的規劃和目標，注重所內的專業化分工，促進律師事務所在一個或幾個服務領域形成團隊力量，用集體智慧向社會提供專家型的、高水平的法律服務，並透過這種法律服務進一步擴大社會影響，吸引、凝聚一批學有專長的律師人才，從而進一步擴大律師事務所的規模，爲律師事務所的發展提供更加豐富的人才資源。

5、推進律師行業協會爲主的管理機制，建立一定規模的律師事務所

對律師實行行政管理和行業管理是律師行業的性質決定的，是必要的，並符合我國目前的現實國情。律師體制改革後新的律師組織形式需要與之相適應的管理體制，司法行政機構與律師協會對律師的共同管理與監督，能直接掌握律師工作的規律，適時指導律師工作。律師協會是行業管理的組織形式，由職業律師組成，更貼近律師和律師事務所的實際。實現以律師協會行業爲主的管理，對於提高律師的社會地位，尤其是對於維護律師免受不正當的干涉和侵害，依法獨立執業，顯得更有意義。必須看到，法律服務行業的規模化與專業化密不可分，愈來愈多的專業法律服務必須由專業團隊來運作，而只有規模化的律師事務所纔可能凝聚一批專業法律人才，承攬大型專業法律事務，實現專業團隊化。解決這一問題的惟一方法是建立規模所，要組織建立30-50人執業的律師事務所，培植和刺激律師事務所的“品牌意識”、“精品意識”，在律師界形成拳頭，能夠集團作戰，能夠承攬各種訴訟與非訴訟案件，能在社會主義建設和經濟全球化的浪潮中發揮更大的作用。

6、加強隊伍的整體素質，提高法律服務水平

(1)加強思想教育引導2016年度法律援助工作調研報告2016年度法律援助工作調研報告。建立健全法律服務業的職業道德、執業紀律教育制度，堅持自律與他律相結合，治標與治本相結合的原則，綜合運用教育、紀律、法制等手段，引導法律服務人員把社會效益放在首位，自覺抵禦“利益至上”的不良傾向。加強對律師和法律工作者的後續專業培訓和誠信教育，律師和法律工作者既是誠信制度的維護者,又是誠信制度的實踐者，因此，加強誠信宣傳、誠信教育和監督是當務之急，必須抓緊抓實。

(2)加強專業教育培訓。透過分級培訓，提高法律服務人員的業務素質；建立法律服務單位之間、法律服務單位與司法機關之間的聯繫交流制度，取長補短，相互促進，實現共同提高。法律服務人員要注重自身專業知識的學習和提高，把學習當成一種與辦案同樣重要的日常工作，不斷提高自身的專業化水平。律師協會和管理部門還應經常性地舉辦有關培訓班，爲律師“充電”提供條件。

(3)進一步拓展法律服務新領域。法律服務單位要積極開拓非訴訟法律業務、涉外法律服務及其他高端法律服務，法律服務人員面向基層農村社區，爲社會主義新農村建設提供優質便捷的法律服務。鼓勵法律服務業積極引進懂法律、懂經濟、懂外語的複合型、高層次人才，透過多渠道、多方式培養和集聚人才，爲做大做強法律服務業奠定人才基礎。

7、不斷拓展律師參政的渠道

律師是國家重要的政治人才資源之一，他們從政具有專業上的優勢，出於自身具備的基本的法律意識，一般都能夠提出自己的政治主張和政策建議，律師更多參與政治，可以透過職業羣體的力量推動我國“依法治國”的進程，加快政治體制改革的步伐，促進法治環境的進一步改善。我們應更多考慮從制度上保證律師參政的廣度和深度，各級黨委政府都應當聘請律師作爲法律顧問，形成在決定重大問題前必須進行法律諮詢的制度。我們應該促使更多的執業律師運用自身的專業知識服務於國家政治生活，由“經濟人”向“政治人”和“複合人”的轉變，加快司法改革步伐，推動整個社會政治、經濟建設的發展。