地稅機構改革是稅收徵管改革的關鍵

我省地稅系統從20xx年10月開始進行了新一輪稅收徵管改革，其核心就是以資訊化爲依託，以一體化爲基礎，改革力度之大、涉及範圍之廣、技術含量之高都是前所未見的。這充分表明我省推行稅收徵管改革的決心和信心。到目前爲止，全省統一的稅收徵管業務軟件已經全部執行到位，基本覆蓋了地稅所有徵管業務、覆蓋了所有稅種，並正在對徵管資訊軟件進行完善、優化和功能擴展。如何進一步推進和深化我省地稅稅收徵管改革，我認爲應從改革我省地稅機構入手。

一、機構改革是稅收徵管改革的重要內容之一

稅收徵管改革涉及的面非常廣，概括起來主要包括兩個方面：一是徵管手段和徵管模式，另一是地稅機構和徵管人員。徵管手段基本上是依託資訊化爲支撐，強調科技興稅；徵管模式目前國家稅務總局已經有一個指導性的模式，並在稅收徵管實踐中不斷地充實、完善和發展。而地稅人員是實施稅收徵管改革的主體，再先進的徵管手段和再優良的徵管模式都要靠地稅人員去落實、實施和創新，爲此人始終是稅收徵管改革中最活躍、最積極、最富有生命力的決定因素；地稅機構是地稅人員發揮作用的載體，是一種組織保證，它把單個、分散的地稅人員組織起來，透過一定的形式，形成一個有機的整體，發揮分工、協作等團隊的作用。因此地稅機構的設定對於稅收徵管改革起到了至關重要的作用。科學、合理的設定稅收機構會極大提高稅務人員的配置效率，把有限的人力資源組合起來，放到最需要的部門和地方去，爲深化稅收徵管改革提供強有力的支援，爲達到稅收徵管改革的目標即提高稅收徵管質量和效率奠定基礎。

二、現行地稅機構設定不適應稅收徵管改革要求的問題

我省這次新一輪稅收徵管改革也包含了稅務機構改革的內容，但只是局部的，只是建立和完善徵收、管理、稽查機構之間的分工和職責明確等等，沒有涉及整個稅務機構的調整。從目前我市地稅機構設定執行情況來看，存在以下幾個方面的問題：

（一）市、縣兩級機關職能部門設定過多。我市市局機關目前有14個職能部門，縣局有8—9個職能部門。機關職能部門佔全市地稅機構的53，機關人員佔全市地稅人員的28。帶來了以下問題：

1、增大了協調成本。職能部門過多，會增加部門之間的扯皮、推諉現象，領導協調起來比較困難。

2、佔用過多的人力資源。在稅務人員總量一定的情況下，機關部門的人多了，那麼從事稅收徵管工作的人員就少了，造成人力資源配置不合理。

3、給基層帶來了更多的應付成本。每個職能部門都有一定的工作職責和業績考覈，爲此每個職能部門會創造一些工作，如：上報報表、資料、總結，制定工作方案和制度，檢查和考評等等。上面千條線、下面一根針。

4、加大資訊收集成本。部門分工過細，造成資訊分散和資訊孤立，難以全面、完整地反映各種徵管資訊，不利於進行決策分析和決策判斷。

（二）縣以下從事農村稅收徵管的人員過多。全市有52個農村基層分局，佔全市地稅徵管分局近70，從事農村稅收徵管工作的有352人，佔全市地稅人員近30，佔從事稅收徵管工作的56。而農村納稅戶只佔全市總納稅戶數34，農村分局徵收稅收佔全部稅收收入的17。由此可見，我們把有限的人力資源投入到納稅戶數少的農村，把徵管機構的重點放在稅源小、分佈廣的農村。形成了稅務資源結構的配置不合理：

1、徵管重點不明確。縣城以上人均管戶78戶，人均年徵稅額354萬元；農村人均管戶31戶，人均年徵稅額56萬元。我省農村經濟發展比較慢，規模也不大，基本上還是以第一產業爲主導，再加上“三農”問題的存在，國家實施城市反哺農村、工業反哺農業的宏觀政策，此外，我省20xx年7月份國稅、地稅部門都分別提高了個體戶從事生產經營和勞務的起徵點，農村個體納稅戶大幅度減少，農村稅收也不應該成爲地稅部門的管理重點。縣城以上地區稅源相對集中、稅額較大的納稅戶反而沒有成爲地稅部門徵管的重點。

2、徵管成本比較高。大量的農村分局存在增大了地稅部門的徵管成本。一個農村分局全市平均有6-7個地稅人員，一年徵收成本爲40萬元左右（人頭開支按平均每人3萬元計算爲20萬元左右，網絡租用費、辦公費、執行費、固定資產折舊費等其他費用爲20萬元左右），而一個農村分局全年徵收的稅款全市平均是380萬，徵收成本率爲10.5，與一些發達國家0.5％～2％的徵收成本率相比，應該說是比較高的。

3、內部管理難到位。農村分局距縣城比較遠，分佈比較散，在一定程度上造成資訊傳遞困難，相應地增加縣局的管理成本，不利於縣局對農村分局的管理。

(三)市城區兩套地稅管理機構並行。市城區按財政管理體制不同分設了兩套地稅管理機構，在實際執行過程中存在互相之間爭納稅戶、爭收入、搞稅收競爭等問題，增加了內部的協調成本，降低了管理效率；同時也不便於建立稅務管理員制度，實行屬地管理，人爲造成了漏徵漏管戶的增加。

(四)納稅服務工作還存在差距。近年來我省地稅系統全面推行城區辦稅“一窗式”和農村辦稅“一站式”，改變了過去納稅人辦稅要到稅務機關內部到處跑、到處找，辦事效率低下的局面，實行辦稅服務廳一個視窗對外，這樣對納稅人辦稅是方便了，但是還存在時間太長的問題。主要原因是辦稅服務廳要對應內部多個管理局和機關業務科室，資訊和文書傳遞不暢通，從而影響了納稅人的辦稅時效。

（五）城區稅收漏洞和稅收潛力比農村要大得多。從全市稽查局20xx年度查補稅款3310萬元來看，90以下都來自城區、市區的納稅戶。從經濟發展的趨勢來看，隨着城市化、工業化的進程加快，地稅稅源增收潛力主要集中在城區、市區以及工業園區。

三、機構改革的實踐思考

爲了進一步深化稅收徵管改革，保證稅收徵管改革取得成效，爲此建議省局要從提高徵管質量和效率、降低稅收徵管成本的大局出發，下定決心，從改革地稅機構設定和完善機構職能入手，把稅收徵管改革推向深入。具體設想是：

（一）最大限度地精簡機關職能部門。市、縣兩級機關職能部門應調整爲辦公室、人事管理科（股）、資訊中心、徵管科（股）、法制科（股）等5個部門。

具體的業務爲：

1、將計財科的內部財務管理職能和機關服務中心的職能併爲辦公室。

2、將培訓中心和監察室的職能併爲人事管理科（股）。

3、將原稅政一科、稅政二科、國際稅收管理科、發票管理所、計財科的計會統和稅票管理職能等併爲徵管科（股）。

4、精簡的機關人員要充實徵管第一線，加強基層徵管力量，保證徵管工作的'開展。

（二）最大限度地收縮和集中徵管機構。

1、縣級局只成立一個管理分局，農村分局全部取消，改爲由管理分局內設的地稅所，原農村分局的徵收職能全部上收到縣城的辦稅服務廳；同時考慮目前的實際，在農村地稅分局設定辦稅服務點，實行縣內通辦稅款徵收，通辦領購、繳銷、填開發票和稅務登記手續，確保徵收、管理資訊集中。

2、大力發展多元化申報和稅銀庫聯網，探索農村稅收委託代徵新途徑，有計劃、分步驟地收縮農村地稅分局，力爭三年內全部取消農村分局。

3、徵管分局和稽查局之間的稅務檢查職能要嚴格按照《徵管法》及其實施細則的規定劃分，即稅務檢查職能中的專案稽查由稽查局負責，其他檢查職能由徵管分局負責。

（三）城區、市區只能設定一個管理機構。

1、省局統一的稅收徵管軟件已經能清晰地劃分出市、區兩級的收入，不必要再設兩個管理機構分別管理。

2、稅收管理員制度的推行，原則上要求進行屬地管理，這樣職責明確，管理有序。

四、機構改革的理論思考

（一）敢於面對，突破難點。

機構改革是一場革命。機構改革特別是精簡機構要涉及減少領導職數和機關人員，處理不好會影響已在職領導的積極性，搞不好還要得罪人，因此要敢於面對，這也是對領導執政能力的一次考驗。同時也要精心設計，充分聽取基層意見，制定切實可行的方案，以減少改革阻力。

（二）立足現實，放眼未來。

收縮農村地稅機構會引起一些爭議，如當地鄉鎮領導擔心減少財政收入，農村納稅人繳稅和領購、填開發票不方便，稅務機關當心影響收入任務的完成等等。這些思想顧慮都是客觀存在的，這也是當前的實情。但放眼未來，這些都不是問題，第一，隨着農業稅的取消和鄉鎮機構的合併和職能轉變，鄉鎮一級財政會相繼取消；第二，隨着農村個體戶從事生產經營和提供勞務起徵點的提高，農村個體戶大部分都免徵增值稅、營業稅等，地稅機關可以採取簡併徵期和委託代徵和實行銀行批扣等電子申報方式來解決納稅人繳稅不方便的問題，領購發票地稅機構可以開展預約服務、全程服務，納稅人事先打電話聯繫，稅務機關開車上門服務，至於填開發票考慮到農村填開發票量不多，可以委託付款單位代向地稅機關申報填開。第三，國家對“三農”問題非常關心和重視，其政策取向是讓農業、農村、農民休養生息，實行工業反哺農業、城市反哺農村。因此農村稅收收入減少應該是大勢所趨，政策所向。

（三）要適應現代管理髮展的需要，運用“合工理論”進行流程再造，實行無縫隙管理。

要實現三個轉變即：專業化分工向全能化協作轉變，以職能管理爲中心向以流程管理爲中心的轉變，以多層次管理向扁平化管理轉變。管理學“合工理論”將各環節的業務流程重新整合、優化和“組裝”，減少審覈審批程序，將不同環節的人員組成團隊，增強組織的凝聚力，減少內部衝突，以資訊流爲紐帶、網絡流程爲導向，建立科學嚴密的業務流程和協調機制。同時擴大管理幅度，實現組織機構的扁平化，儘量減少資訊的傳遞環節和層次，防止資訊人爲分割，避免資訊壁壘和資訊流失、失真，提高政策傳導和資訊流傳的準確性，達到資訊充分、共享，提高徵管效率和服務水平。

（四）要樹立節約化理念。

按照經濟學鼻祖亞當·斯密的觀點，最少徵收費用是稅收的一個重要原則。要放棄過去稅收工作的“只講收入，不計成本”思想。地稅部門是組織收入的經濟職能部門，徵稅必須講究稅收成本，要以最少的人力資源和資金資源取得最大的稅收收入。全市每收縮一個農村分局可以節約20萬元左右的徵稅成本，如果全部取消農村分局全市可節約1000萬元的徵稅成本。另外，還實現了合理配置人力管理資源，改變過去70的人員和精力征管30的納稅戶和稅款，集中力量加強重點稅源和一次性大稅源的管理，同時也有足夠的時間開展納稅評估和稅收檢查，切實提高徵管質量和效率，提高稅收徵收率，降低稅收成本率。

（五）真正樹立大徵管理念。

明確省以下地稅機關的主要職責是按照既定的法律、法規、規章、政策進行稅收徵收管理，把該收的稅收及時、足額地收上來。要改變過去把省以下地稅機關進行稅收徵管的主要職能人爲割裂開來，追求形式上（如機構設定等）與上級機關保持一致的錯誤觀念，將稅源監控和統計分析、稅收政策管理、稅收票證管理，徵、管、查業務指導和協調等等職能綜合起來，用“大徵管”理念來主導全省地稅徵管業務大規範、徵管軟件大統一、徵管資訊的大集中。引導支力，增強合力，強化統籌協調，防止各自爲政，樹立稅收徵管一盤棋的思想，把宏觀徵管與微觀徵管、徵管內涵與外延、徵管主導與服務手段結合起來，逐步實現徵管工作的科學化、精細化、規範化。