我國義務教育均衡發展研究及政策制定中的兩個理論問論文

摘要：提出義務教育均衡發展的“本質論”和“相對論”： (1) 我國義務教育發展中的差距，存在兩種不同質的階段。義務教育現階段的差距是其歷史上形成的差距的延續；在其客觀原因與主觀原因中，客觀原因是主要的；在客觀原因中，經濟差距、以行政區劃爲主的公共財政體制又是造成義務教育差距的決定性因素。 (2) 義務教育均衡發展是相對的，重心在發展，要在實現“基本均衡”的前提下，承認“動態均衡”的存在。

當我國在 20 世紀末基本實現普及九年義務教育（以下簡稱“普九”）的戰略目標後，人們比以往更加關注義務教育發展中的差距問題。在理論研究和媒體輿論相結合並對國家政策和社會穩定的影響日益擴大的情況下，從理論上科學地分析義務教育發展中的差距問題，對國家制定正確、可行的義務教育均衡發展的具體政策十分重要，對引導義務教育健康發展和維護社會穩定也十分重要。

一、關於分析義務教育發展差距的方法論

在調查和論證我國義務教育發展的差距時，既可以應用整體數據的基本統計方法，也可以應用抽樣或個案等調查方法，還可以援用國際上通行的反映人們生活水平及其差距的分析方法如恩格爾係數、基尼係數等。不可否認，這些方法本身具有一定程度的科學性。但是，方法不等於方法論。當所應用的研究方法忽略了科學方法論的支撐時，即使方法本身具有一定程度的科學性，其研究結果或結論仍有可能存在偏差甚至嚴重的錯誤。

研究與分析我國義務教育發展差距的科學方法論，最根本的就是唯物辯證法。

（一）我國義務教育發展中存在差距的現象及其本質

在我國義務教育的發展中，目前存在着區域之間的差距、城鄉之間的差距和學校之間的差距。社會各個階層的人們都能夠直接觀察到並切身感受到此現象。對上述差距進行研究，僅僅較爲細緻、精確地描述存在差距的現象是不夠的，重要的是還必須分析此現象的本質。

如果將 20 世紀末我國基本實現“普九”作爲一個臨界點，那麼我國義務教育在質上經歷了兩個不同的發展階段。在 20 世紀後期，我國的義務教育就存在着差距，但那時的差距在質上表現爲中西部地區和廣大農村地區存在着數量巨大的失學人口，尤其是初中階段失學人口，也就是“普及”與“未普及”的矛盾。進入 21 世紀，我國的義務教育仍存在着差距，如佔全國總人口約 10 ％的地區至今尚未實現基本“普九”的目標。如果將此類尚未“普九”的地區與全國大多數已實現“普九”目標及義務教育發展水平較高的地區進行比較，可以說目前少數地區的義務教育狀況與全國大多數地區存在很大差距，但這決不是全國的普遍狀態。從全國絕大多數地區和絕大多數人口的角度看，目前的差距在質上已經不是“普及”與“未普及”的矛盾，而是如何鞏固“普九”成果與提高“普九”水平的矛盾，是其發展水平高與低、快與慢的矛盾。因此，儘管在前後兩個歷史時期，義務教育都存在差距，但它們是完全不同質的差距。不同質的差距根本不存在可比性，所以僅透過對不同歷史時期義務教育不同質的差距進行比較，是不能斷言目前的差距比以往更大的。如果不能正確認識這一點，在研究中就不能公正評價我國在實施義務教育方面所取得的歷史性成就，也就不能公正評價各級黨委和政府爲之所做出的巨大努力，並會無意或故意地混淆義務教育發展不同階段的差距在質上的根本區別，誤導理論研究與輿論，甚至誤導公衆對我國義務教育形勢的判斷。

也許人們關注的主要是現階段義務教育發展水平高與低、快與慢的差距是否在擴大，即同質的差距問題。但是，既然是同質的差距，那麼此類差距的產生一定存在特定的、與以往不同的原因，因而只能採取與以往不同的對策。

（二）我國義務教育發展中存在差距的因果關係分析

在理論研究中，僅僅指出差距是不夠的，還應當追溯其原因，而且需要對其原因進行正確的判斷。造成我國義務教育發展中存在差距的原因既有歷史因素又有現實因素，既有客觀因素又有主觀因素。

1. 歷史因素與現實因素的延續關係

包括義務教育在內的整個教育在現實上的差距，是其在歷史上的差距的延續，其中的影響因素也部分地由歷史延續到現實之中。從歷史角度看，儘管我國具有重視教育的傳統，但教育發展在古代就存在着差距。在古代經濟發達的地區，人們重視教育的理念較爲濃厚、穩定，文化繁榮，各級教育設施較多。從清末洋務運動開始，近代教育發展的重心開始向沿海地區和城鎮轉移。在中華民國階段，雖然大力推進國民教育體系的建設，但教育發展較好、較快的仍多集中在經濟富庶的地區和城鎮。這種非均衡狀態在建國以後雖然得到很大改變，但仍不同程度地延續下來，因而使一些地區義務教育的發展缺少歷史基礎，客觀上造成義務教育目前的非均衡狀態。

因此，在分析義務教育目前的差距時，不應忽略其歷史因素所起的作用，不能割斷歷史因素的延續。正如任何對現實與未來不利的歷史積澱都需要在現實與未來的發展進程中逐步改變、祛除一樣，對義務教育均衡發展不利的歷史因素也需要在其現實與未來的發展進程中逐步改變和祛除，同時對義務教育均衡發展的有利因素也需要逐步形成。於是，儘管我們必須“只爭朝夕”，但也必須認真地意識到推進義務教育均衡發展是一個長期的歷史進程。

2. 客觀因素與主觀因素的辯證關係

從客觀角度看，造成我國義務教育目前差距的現實原因主要有： (1) 自然地理因素。在山區、牧區以及廣袤的高寒地區，人類生存環境惡劣，人口密度小，義務教育適齡人口居住地極爲分散，使義務教育學校難以形成適度規模，增加了教育成本。 (2) 人口遷移因素。上述地區的居住人口多爲少數民族，其民族文化、生活習俗以及人權因素等使他們難以集體遷移到其他地區，也難以根據勞動力的市場調節而實現個人的區域流動。此外，龐大的農業人口攜家在全國範圍內的城鎮間流動，一方面使農村地區義務教育學校的規模縮小或生源不穩定、佈局調整困難，並由此嚴重影響教育成本，另一方面造成城鎮義務教育學校的諸多困難。同時，農村留駐人口和流動農業人口的“超生”又加劇了農村義務教育的公共財政壓力。 (3) 經濟及義務教育財政體制因素。我國各地經濟發展水平存在較大差距，建立在此基礎上的以行政區劃爲主的公共財政體制，雖然可以避免“平調”的平均主義，但它在客觀上造成各行政區劃之間公共財政資源的很大差距。義務教育公共財政體制又建立在以行政區劃爲主的公共財政體制的基礎之上，這就在客觀上導致各行政區劃之間義務教育公共財政資源的很大差距。

從主觀角度看，造成我國義務教育目前差距的現實原因，主要是許多地方政府未能真正認識到義務教育及其“均衡化”的戰略重要性，未能將其放在促進經濟可持續發展與社會“和諧發展”的戰略高度，未能切實落實教育尤其是義務教育的戰略地位，政府不能依法執行義務教育公共財政預決算制度，學校經費嚴重短缺。更有甚者，有的地方政府人員挪用義務教育公共財政資金，非法佔用、轉移、拍賣公立義務教育學校資產等。此外，政府某些教育政策的失誤如集中鉅額公共教育財政資金用於少數“視窗學校”、“示範性高中”等建設，也導致了義務教育發展中的差距。

在承認上述兩者都是影響因素的前提下，需要確定的是：究竟是客觀因素還是主觀因素在根本上造成了義務教育的差距？如果用“物質與精神相互關係”的哲學思想來解釋，那麼答案應當是清楚的：一方面，主觀因素在一定程度上可以改變客觀因素、最大限度地利用客觀因素中的積極方面並限制消極方面。這就可以解釋爲什麼同樣是經濟困難地區，主觀因素使有些地方的義務教育發展得好些，而有些地方的義務教育發展得就很差；爲什麼同樣是經濟發達地區，一江之隔的兩片地區義務教育的發展水平卻存在很大差距。另一方面，客觀因素是造成義務教育差距的根本原因。這也可以解釋爲什麼儘管有些經濟困難地區做出了巨大努力，但是其義務教育發展水平及均衡狀態仍然落後於不甚努力、根本不努力甚至主觀上反向而行的某些經濟發達地區。因此，無論在理論研究還是在政策制定中都不能誇大人的主觀因素在義務教育發展中的作用。

3. 經濟上的差距與義務教育上的差距之間的因果關係

一般情況下，當義務教育公共財政體制建立在以行政區劃爲主的公共財政體制的基礎之上時，經濟上的差距導致了義務教育上的差距。而義務教育上的差距又導致了弱勢羣體發展起點的不公平，進而維繫並擴展了人們在經濟上的差距。從邏輯學角度看，兩種差距互爲因果關係，但從哲學角度看，經濟上的差距是義務教育上的差距的決定性因素。正因爲如此，即使在發達國家，當它們實行以行政區劃爲主的公共財政體制時，經濟的區域差距也使其義務教育存在區域差距、城鄉差距和公立學校之間的差距。雖然它們也實行中央財政的補貼，但那隻能保障弱勢地區的義務教育不低於最低標準或基本標準，卻不能保證弱勢地區的義務教育發展水平都接近或達到發達地區的同等水平。如果忽略經濟差距對義務教育差距的決定性作用，而過分強調義務教育差距對經濟差距的作用，那麼在研究中就會違反哲學的基本原理，在政策制定中就會產生不切實際的理想主義。

二、關於義務教育均衡發展的相對性

（一）義務教育均衡發展的重心在於“發展”

經過 20 世紀後期的奮鬥，我國已基本實現了“普九”目標，形成了由近百萬所各種水平的學校組成的義務教育體系。隨後，尚未基本完成“普九”目標的地區如西部地區，在中央政府及發達地區的支援下，繼續爲實現“普九”目標而實施“攻堅”工程。迄今爲止，我國義務教育的發展水平至少可以劃分爲以下層次：其一，尚未基本完成“普九”的地區要基本實現“普九”目標；其二，“普九”水平出現下滑的地區要鞏固“普九”成果；其三，“普九”水平原先較低的地區要提高“普九”水平；其四，原先水平較高的地區要提高教育質量，並逐步提高普及義務教育的年限。其中，處於前兩個層次的多爲農村地區。此外，無論處於上述哪一個層次的地區，都面對着義務教育城鄉差距的挑戰，面對着一定數量的農村學齡人口以一定的規模和速率向城鎮轉移的挑戰，從而面對着義務教育“屬地化”的'挑戰。因此，我國義務教育在 21 世紀前二十年的發展，不是全局性的“有或無”的問題，也不是在同一層次上的“同速發展”問題，而必然且必須是根據“分層、分類、分區、分段發展”的原則提高發展水平、質量和效益的問題。

（二）義務教育均衡發展的核心在於“均衡”

“均衡”是發展的指導原則與價值標準。但“均衡”的目的必須是促進義務教育的發展，其結果必須是實現義務教育的發展。這就是“均衡”與發展之間的邏輯關係。應根據上述邏輯關係，來研究與確定“均衡”的含義、指標和標準。

1. “均衡”至少有以下兩種含義： (1) 在全國各地的城鄉地區，義務教育都得到發展，而不是有的地區發展，有的地區停滯甚至倒退；也不是僅僅城市的義務教育發展，農村的則停滯或倒退。 (2) 在全國各地的城鄉地區，義務教育發展水平的差距控制在合理區間或義務教育發展達到相近水平。如果說義務教育均衡發展需要“分層、分類、分區、分段”的話，那麼在今後數年中對“均衡”的規定應取上述第一種含義，然後到 21 世紀前葉結束時，對“均衡”的規定應當體現上述第二種含義。無論對“均衡”做出上述哪一種規定，都意味着“均衡”的相對性，意味着在“均衡”狀態下某種差距的存在。

2. “均衡”的關鍵性指標必須包括：教育資源（其中必須包括生均教育財政資源、物力資源、教師資源和資訊資源等）、教育質量和教育效益。上述指標既涉及“均衡”的外在形式，即透過學校外部各方的努力所形成的教育資源狀態，又涉及“均衡”的內在本質，即受教育者素質的普遍提高以及在此基礎上的教育資源的合理、有效使用。這意味着儘管教育資源的供給與配置是“均衡”的關鍵性指標之一，但不是唯一指標。如果沒有義務教育質量的普遍提高或沒有質量的“均衡”，資源供給與配置的均衡就僅僅是表面的，並反而可能導致教育資源的浪費。當教育資源相對均衡時，義務教育質量的普遍提高，在很大程度上取決於校長、教師和學生們的主觀努力，難以透過外部的強制性力量來實現。人們在主觀努力方面的差距是絕對的，這就決定了義務教育質量的“均衡”是相對的，進而決定了義務教育均衡發展是相對的。

3. “均衡”的標準可以從多種角度予以研製，但無論有多少種角度，關鍵是要從學生及其家庭受益和公共教育資源的承受能力與需求的適當性的角度來確定。 (1) 就教育機會而言，“均衡”的標準至少有三個層次，第一個層次是適齡人口都能夠根據相關法律的規定接受義務教育；第二個層次是逐步使盡可能多的適齡人口都能夠享有充分、良好甚至優質的義務教育公共資源；第三個層次是使盡可能多的適齡人口能夠接受更長年限的優質義務教育。 (2) 就教育結果而言，“均衡”的標準也至少有兩個層次：第一個層次是適齡人口都能夠合格地完成義務教育；第二個層次是使盡可能多的適齡人口能夠得到更多、更高水平的發展。

因此，“均衡”應當有絕對標準，那就是必須保障所有適齡人口都能夠根據相關法律的規定接受義務教育。如果說這是一種“絕對均衡”的話，那麼它只能是一種“基本均衡”。在此前提下，“均衡”的標準又是相對的。就教育機會而言，應當鼓勵各地區根據各自公共教育資源的承受能力與需求的適當性逐步提高各自的基礎性標準並逐步達到更高層次的標準，而不應當限制它們的發展。就教育結果而言，它不僅取決於教育機會，而且取決於人們的主觀努力。對後者，不可能對人們的主觀努力程度提出一個很高的絕對標準，而只能是一個相對標準。如果說這是一種“相對均衡”的話，那麼它又是一種“動態均衡”。

綜上所述，無論從其現狀還是從未來趨勢來看，義務教育均衡發展只能是在實現“基本均衡”（即達到上述的“均衡”絕對標準）的前提下，承認“動態均衡”（即在均衡的基準得到保障並逐步提高的同時又不斷產生新的適當差距）的存在。