淺析基礎教育課程政策的公正問題

課程政策分析必須深入到價值層面。從政治哲學的角度看，公正性是基礎教育課程政策的必備品格，課程決策應優先考慮公正原則。我國當前基礎教育課程政策優先考慮效率問題，對政策的公正性缺乏足夠重視，有必要遵循補償原則加強對弱勢羣體的扶持。

在基礎教育課程改革主要由國家主導的中國，課程政策本身的正當性如何，課程決策首先應遵循什麼原則，如何處理“弱勢羣體”與“優勢羣體”的關係，都是人們必須審慎思考的問題。課程決策雖涉及技術問題，但更重要的是一個價值選擇問題。課程政策分析不能只限於管理學、心理學和社會學視角，停留於課程政策合理性的技術層面和事實層面，而應引入政治哲學視角。政治哲學歷來關注社會建制和社會政策的合理性，能使課程政策分析深入到社會公正層面;西方政治哲學近20年來的主題由“自由”轉向“平等”。(注：這一轉換是美國當代著名哲學家約翰·羅爾斯完成的。啓蒙運動以來，西方政治哲學在“解放理想”的指引下提出“自由”和“平等”兩大主題。但啓蒙哲學解決得比較好的是自由問題(約翰·密爾的《論自由》和《代議制政府》從自由的價值和制度兩方面基本解決了自由問題)，而在平等問題上卻了無建樹。1971年羅爾斯發表著名的《正義論》，第一次提出要認真對待和解決平等問題，標誌着西方政治哲學主題的重大變換。)將社會正義視爲政治哲學的首要課題，更使政治哲學成爲審視課程政策不可或缺的視角。本文擬從政治哲學的角度分析課程政策，認爲，公正是基礎教育課程政策的必備品格，課程決策應賦予公正原則以優先性。

一、公正性是基礎教育課程政策的必備品格

要討論基礎教育課程政策的公正問題，必須首先弄清楚什麼是公正。恰如博登海墨等學者所說，公正問題像座“迷宮”，是一道跨學科的難題。[1]要弄清楚這一問題，關鍵要理清公正與公平、正義的關係，並與絕對平等區別開來。

我認爲，公正是非實體性的，既不是人的行爲本身，也不是某種社會制度本身，而是人的行爲和社會制度後所隱含的“使每個人獲得其應得的東西”(注：古羅馬法學家烏爾庇安說：“正義乃是使每個人獲得其應得的東西的永恆不變的意志。”穆勒.功利主義[M].北京：商務印書館，1957。48)的價值指向性。它要求人們和社會這樣來對待他人或社會成員：給予“他”應得的東西;同時不給予“他”不應得的東西。這裏的“得”與“不得”既包括“利”，也包括“害”。也就是說，“以善報善”是公正的，“以命償命”也是公正的。由此，公正可定義爲“等利(害)交換”[2]，經濟領域如此，其他社會領域也如此。公正不是最高的“善”，而是最低限的“善”。“以命償命”是正義的，但不見得是仁愛和寬恕的，正義遠沒“仁愛”和“寬恕”高尚。

以上分析表明，公正與公平、公道、正義是基本相同的概念，它們都要求按“等利(害)交換”原則來分配社會成員的權利與義務。但公正不等於平等。正義雖然天生就要求平等，並必須透過平等來實現，但它小於一般意義的平等。平等包括兩種：“絕對平等”(如總統和普通公民擁有完全平等的投票權)和“比例平等”(如一份貢獻一份權利)：將公正等同於平等，易使人把公正簡單地理解爲“絕對平等”，而“絕對平等”不見得是公正的。另外，平等既包括自然平等(如自然秉賦、性別、相貌的平等)，也包括社會平等。無論是個人行爲的公正還是社會制度的公正，都只能關注由人的自覺活動而造成的平等，而沒有能力調節由自然因素造成的不平等。公正在促進人的平等上的作用是有限的，它不可能實現人的完全平等或所有方面的平等。

公正性之所以是基礎教育課程政策的必備品格，根本原因在於社會公正必須有一定的制度保障，正如羅爾斯所說：“社會正義原則的主要問題是社會的基本結構，是一種合作體系中的主要的社會制度安排”[3]。“屬於基本結構的那些制度的作用將確保正義的背景條件”[4]。故制度公正是實現社會公正的首要條件。而課程制度正是在一定的課程政策的持續作用下形成的，課程政策必將在課程領域導致某種制度架構。在我國，分級課程管理體制來源於三級課程管理政策，教材審定製形成於教材政策由一元化向多樣化的轉向。任何課程政策的調整，都是教育利益在不同利益主體間的再分配，包括課程文化資源和可用教育資源的再分配，歸根結底是人的受教育權和發展權的再分配。如果課程政策是不公正的，那麼整個課程領域的利益分配和課程制度就不可能是公正的。在現代社會裏，受教育權(特別是義務教育的受教育權)是公民不可侵犯的基本人權，社會必須保證基礎教育課程政策的公正性。

二、課程決策應優先考慮公正原則

要保證課程政策的公正性，就必須在課程決策中優先考慮公正原則。但什麼是公正原則呢?

(一)公正原則辨析

因公正觀不同。人們提出過各種各樣的公正原則，如“品德原則”、“才能原則”、“需要原則”、“平等原則”和“貢獻原則”等等。[2]那麼，到底什麼原則纔是公正原則呢?所有公正都是社會權利和社會義務分配中的公正。根據我們前面關於公正乃“等利(害)交換”和“給予其所應得且不給予其所不應得”的理解，在權利義務的分配上，社會公正的總原則只能是“貢獻原則”，即按一個人社會貢獻的大小來分配社會權利的原則。其基本內涵是：社會分配給每個人的權利應與其貢獻成正比而與其義務相等。但必須指出的是，社會成員的社會貢獻分爲基本貢獻和非基本貢獻，其社會權利也分爲基本權利和非基本權利。權利乃人權，是人們生存和發展的最起碼的、最低的、必要的權利，是滿足人們政治、經濟、思想等方面的起碼的、最低的、基本需要的權利。它來源於人的基本貢獻，即每一位社會成員自其一生下來就自然地、不可選擇地參與締結和創建社會，作爲人類社會的一分子，而爲社會所作出的貢獻。這種貢獻是最基本的，但卻是最重要的且人人平等的。因此，社會的基本權利就應完全平等地分配。非基本權利則是滿足人們政治、經濟、文化等方面的`比較進階的需要的權利，不能絕對平等地分配。因爲由於個人才智和努力程度等因索66差異，社會成員的非基本貢獻是不同的，非基本權利只能按一份貢獻—份權利的原則，即“比例平等”原則來進行分配，這纔是公正的。以上分析表明，社會公正原則事實上可推演爲兩個平等原則：“基本權利完全平等原則”和“非基本權利比例平等原則”。它們構成社會公正的總原則。“貢獻原則”不等於“效率原則”，後者不強調基本權利的完全平等。

那麼，具體到教育領域，課程決策中的正義原則是指什麼呢?前已指出，課程政策涉及教育利益再分配，最終指向受教育者的受教育權和課程享有權。與其他社會權利一樣，這些權利也有基本權利和非基本權利之分。基本權利是人們在一定社會中生存和發展所必須的、最起碼的權利，應完全平等地分配;非基本權利是人們享受質量較高的教育和課程的權利，應有差別地分配。當二者發生衝突時，應犧牲後者而保全前者。因爲一個人無論多麼渺小，其基本權利都源於其參與締結社會所作的基本貢獻，應優先於另一個人的非基本權利。故，在處理強勢羣體和弱勢羣體的利益衝突時，課程決策的公正原則體現在：(1)課程政策應切實保證弱勢羣體享有與強勢羣體一樣的最基本的課程權利(底線原則)。例如，在義務教育階段，國家必須制定最基本的課程質量標腔，並確保所有地區的所有學校有條件和能力給所有適齡兒童提供這種質量的課程;(2)對於非基本課程權利，政府可給予一定的政策空間，允許不同地區、不同學校按比例平等原則結兒童提供不同層次的課程。

(二)公正原則在課程決策中的優先性

公正原則的優先性，實質上是課程改革中弱勢羣體的基本課程權利的優先性：這一原則是在與“效率原則”和“善的原則”的比較中顯現出來的。這種優先性僅限於課程哲學視野，它並不排除從其他視角提出的優先原則，如科學性原則。

“效率原則”在我國當前課程決策中倍受重視。這一原則來源於功利主義傳統，不論以J.邊心、J.s.密爾爲代表的古典功利主義還是以J.J.C.斯馬特等人爲代表的新功利主義，都突出強調“最大多數人的最大幸福”的重要性;當一部分人的非基本權利與另一部分人的基本權利發生衝突時，“效率原則”出於功利的需要寧可犧牲後者而保全前者。體現在課程領域，當發達地區、先進學校等強勢羣體的較高層次的課程變革需求與非發達地區、弱勢學校的基本課程需求發生衝突時，“”效率原則”優先考慮強勢羣體的利益而忽視弱勢羣體的基本權利。

“效率原則”的最大問題在於：它只關心某一部分人的利益和社會幸福總量的最大化，全然無視社會利益總量在個人間的分配，允許爲了少數人或所謂社會的整體利益而犧牲弱勢羣體的基本權利。在課程決策中、它往往以課程改革要“跨躍式發展”和“與國際接軌”爲由，犧牲農村和非發達地區的利益。某些課程政策本只反映發達地區的需求，卻作爲強制性課程政策要求全國所有學校實施。以致弱勢學校連最基本的條件都無法保證。顯然，這已經構成對這些學校所在區域兒童的基本受教育權的侵犯。如前所述，基本受教育權應優先於非基本的受教育權，爲了滿足一部分人的非基本權利而犧牲另一部分人的基本權利是不公正的;然而，功利主義者聽任這種非公正後果的發生，理由是：有公平，就無效率;要效率，就必須犧牲公平。事實上，公平與效率並不是矛盾的，因爲公平不等於絕對平等，社會非基本權利的絕對平等分配將窒息人的積極性而導致效率下降。但公正的平等(即基本權利完全平等，非基本權利比例平等)卻總與效率里正相關，因爲它總能調動人們的積極性。相反，不公正的分配在任何時候都不可能提高效率，它挫傷人的積極性。可見.公正原則不僅源於每個社會成員的基本權利的不可侵犯性，而且，即便爲提高課程變革的效率，公正原則在課程決策中也廢予以優先考慮。優勢羣體那些需要透過不公正的形式(侵犯弱勢羣體的基本權利)才能獲得的課程利益，對整個課程變革而言，一開始就沒有任何價值(既不公正，也無助於真正的效率)，因而沒有理由逾越公正原則的要求。

“善的原則”也不具有優先性。“善的原則”在處理不同個體和利益羣體間的差異及權利衝突時主張：先讓發達地區和優勢學校的課程需求得到滿足.等他們的課程變革達到一定高度後，再要求他們遵從“行善之心”(同情、人道、憐憫之心)給予薄弱學校和不發達地區以幫助。“行善”基於自願，“善的原則”實際上只是“效率原則”的補充。社會成員因其參與締結和創建社會而獲得的最基本的受教育權。本是社會必須給予他的，但“善的原則”將這種神聖不可侵犯的“權利”兌換成優勢羣體可給可不給的“恩賜”和“好處”; “善的原則”的不足，在此充分暴露——要避免這種不足，唯一的辦法是用公正原則來規定善的原則，即在課程決策中優先考慮公正性問題。

三、當前基礎教育課程政策的公正性之審視

近年我國基礎教育課程政策有很大變化，特別是分級課程管理體制和課程多樣化政策的推行，給課程領域帶來了前所未有的活力。但是，這些政策是否要付出某種代價，這些代價是否爲文明社會所許可?如果存在不公正，我們是否該採取某種措施彌補呢?

由於歷史、自然以及政府教育政策的原因，我國基礎教育領域的課程資源和課程開發能力存在極大差距。這種差距尤其反映在城市學校與農村學校之間、東部地區與西部地區之間、重點學校與薄弱學校之間。總體上看，我國中小學課程資源和課程開發能力都存在短缺。但城市學校、東部地區和重點學校存在的是“發展性短缺”，即獲致更高質量課程時的短缺，而農村學校、中西部地區和薄弱學校面臨的是“生存性短缺”，這種短缺得不到補償，部分兒童的最基本的課程權利就格受到侵犯。很明顯，兩類學校在課程變革中分別歸屬於強勢羣體和弱勢羣體。考慮到這一情況，根據前述課程決策中的公正原則。即基本課程權利在所有利益主體間完全平等地分配，非基本課程權利按比例平等分配的原則，國家政策應採取強制性措施切實保證屬於弱勢羣體的農村學校、中西部地區和薄弱學校有能力和條件滿足社會成員基本的課程需求，這類課程政策應是“強制性課程政策”。而對城市學校、發達地區和重點學校較高層次的課程需求，國家應只提供“選擇性課程政策”，給他們以必要的發展空間。

遺憾的是.我國現有基礎教育課程政策對公正問題缺乏足夠重視。表現在：(1)現有課程政策往往以發達地區、城市學校和重點學校的辦學條件爲依據.首先考慮他們的課程需要，甚至不惜將他們的“發展性需要”。作爲“基本需要”以“強制性課程政策”的形式要求全國所有學校實行：(2)無論《基礎教育課程改革綱要(試行)》.還是新頒佈的各科課程標準以及九年義務教育和普通高中的新課程計劃，都表現出明顯的“城市中心取向”和“與國際接軌傾向”，缺乏對農村及不發達地區的必要關切。《基礎教育課程改革綱要(試行)》較好地把握了知識經濟、資訊社會、終身學習等時代新要求以及原有課程在結構、內容、管理上的問題，但沒有充分考慮到我國教育的特殊性和複雜性，特別是城鄉間、地區間和學校問的巨大差異，對農村、中西部地區和薄弱學校實施“新課程”的條件保障沒有提出應有的政策支援。[5]作爲國家課程改革的指導性檔案，這不能不說是一個缺陷。(3)新課程開發的前期實驗大多數在城市和發達地區，很少關注農村和欠發達地區：一些新“課程標準”無論在課程內容的設計上還是在“課程資源開發建議”的陳述上，都基本以城市和重點學校爲假想對象。(4)三級課程管理已成爲我國的基本課程政策，校本課程已是學校課程中必不可少的三大組成部分之一，所有學校都必須開發校本課程，否則，學生的基本課程權利就必將受到侵犯。但現有課程政策只給責任，不給條件，成千上萬的落後地區中小學和薄弱學校連校本課程的概念都沒聽說過，基本的教學都難以維持，校本課程開發更無從談起。

從思想根源上看，上述課程政策來源於中國教育的精英主義傳統和國家主義傳統。中國社會歷來是指精英主義導向的，“有大人之事，有小人之事”[6]科舉與教育過去曾是造就精英的兩種互補方式，建國後層層設定的重點學校更是精英主義教育的制度表現。政府將學校系統建成一種等級化的公共體制，透過國家的政策性控制賦予其社會選拔與社會分層功能，爲了精英，不惜犧牲“常人”的基本權利。爲了國家，也可犧牲個人權利，哪怕是人之爲人的基本權利。因爲整體大於局部，國家重於個人，個人利益被化約爲國家利益。在這樣的文化背景裏，課程公正問題很難引起決策者的足夠重視。

四、政府在維護課程公正中的責任定位

上述分析表明，爲維護課程公正，我國現有基礎教育課程政策有待調整。調整的具體途徑可舉出很多，如平等配置義務教育課程資源、促進課程決策機制的民主化、明確實行“學校均衡化”方針等。但最爲重要的是，政府如何選擇自己在基礎教育課程領域中的責任定位。從理論上看，這具有基礎性意義，政府的所有政策走向均導源於這裏。[7]

一般而言、政府在基礎教育課程上的責任是促進課程質量的提高與變革。但如何促進?怎樣處理其中的利益衝突，特別是弱勢羣體與強勢羣體的利益衝突?

回答上述問題的關鍵是人們如何理解社會及其制度的價值。羅爾斯認爲，“正義是社會制度的首要價值”。[3]這一觀點是正確的，因爲公平正義既平等地兌現了每一個社會成員在參與締結人類社會時爲社會所作的貢獻，又能有效地促進社會發展。既然如此，政府在基礎教育課程領域的首要責任便是維護課程公正。“政府失靈”必將導致不公正問題的積累，甚至完全失控。這不僅損害政府的威信，損害公衆對政府建構與維護課程公正秩序這一合法性基礎的認同，而且將削弱公衆支援和參與課程改革的熱情。[8]

那麼，政府在維護課程公正中的主要職責是什麼呢?如前所述，當前我國基礎教育課程領域最大的不公正來自強勢羣體對弱勢羣體基本權利的侵害，而不是強勢羣體依比例平等所應享有的課程權利的不足。要維護課程公正，政府首先要制定強制性課程政策，切實保證弱勢羣體的基本課程權利，擔當弱勢羣體的扶助者。特別要加強中央和省級教育財政的轉移支付能力，改善弱勢學校的課程實施條件，強化師資培訓，提高其課程開發能力。也許有人會說，這樣的政府缺乏課程改革“抱負”。但歷史業已證明，真正有效的課程改革是在政府所提供的“平臺”上，由所有學校與政府共同推進的。試圖獨立推進課程改革的政府，往往既忘卻了對弱勢羣體的關注，又因對課程改革干預太多而減少改革效能。我們呼籲政府對弱勢羣體的補償。“補償論”雖遭到R.諾齊克、F.A.哈耶克以及一大批功利主義者和社羣主義者的潔難，但就社會公正而言，它是必需且正當的。

參考文獻：

[1]博登海墨.法理學——法哲學及其方法[M].北京：華夏出版社.1987.238.

[2]王海明.公正平等人道——社會治理的道德原則體系[M].北京：北京大學出版社，2000.5.40

[3][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏.何包鋼.廖帕 譯.北京：中國社會科學出版社.1998.50.1.

[4][美]約翰·羅爾斯.政治自由主義[M].萬俊人譯.南京：譯林出版社，2000.282.

[5]鍾啓泉，崔允副，張華.爲了中華民族的復興，爲了每位學生的發展——基礎教育課程改革綱要(試行)解讀[C].上海：華東師大出版社，2001.3—13.

[6]金生鈜.精英主義教育體制與重點學校[J].教育研究與實驗.2000(4).

[7]張力.教育功能分化與政府責任定位[J].見袁振國，中國教育政策評論(2001)[C].北京：教育科學出版社，2001.231—238.

[8]何顯明.階層分化中的社會正義及政府職能的強化問題 [J].北京：中國政治(人大複印資料)，2001(1).