國外水權管理特點辨析論文

摘要：水權是建立水市場、進行水資源優化配置的基礎。水權的分配、獲取和轉讓是依據一定的水權制度體系和相關的法律程序來進行的。不同國家和地區，由於自然條件和社會經濟發展水平不同，其實施水權管理的制度體系也可能不一樣。本文在對一些國家，尤其是發達國家，如美國、英國、澳大利亞、法國、日本、加拿大等水權制度進行綜合研究的基礎上，剖析了各種水權管理體系內在的管理機制和管理特點。同時，透過對我國水資源供求現狀進行分析，指出我國水資源緊缺的一個很重要原因是缺乏水資源的有效配置，並提出要實行水資源優化配置、提高水利用效率，就需要從根本上對水權加以認識，以建立完善的水權管理制度體系和成熟的水市場。

關鍵詞：水權管理特點國外

1國外水權管理體系

各個國家水資源狀況、水資源管理體制和水法規制訂主體不同，所實行的水權管理體系也不盡相同。如英國、澳大利亞、法國的水權體系爲濱岸權系，而加拿大、日本的水權體系則爲優先佔用權體系。即便是同一個國家，由於地理、自然條件不同，經濟發展水平不同，其水權管理體系也不一樣。如美國的阿肯薩斯、特拉華、佛羅里達、佐治亞等州，由於水資源較爲豐富，採用的是濱岸使用權許可體系；而美國密西西比河以西的大部分州，如猶他州、科羅拉多州和俄勒岡州等，由於乾旱缺水，用水較爲緊張，採用的則是優先佔用水權體系。然而，總體來說，國外所實行的水權管理體系不外乎兩種：濱岸權體系和優先佔用權體系。

2國外水權管理特點

對於地下水、地表水以及跨流域調水，儘管各國所採用的水權管理模式不盡相同，但不論哪一種管理模式，它們在水權的分配、獲取、轉讓以及水市場的規範管理方面大多都具有下述特點。

2.1按水權配置水資源

大多數國家，特別是一些市場化程度較高的國家，如美國、澳大利亞、日本、加拿大等，對水資源都建立了按水權管理的水資源管理制度體系，將水權制度作爲水資源管理和水資源開發的基礎。這些國家，有的是各州針對自己的實際情況，制訂出自己的水法，建立各自的水權管理制度，有關部門從各州獲取水權，再逐級分解，將水權落實到各個用水戶；有的則是一個國家建立一部總的水法，建立一套完整的水權管理制度，各級部門從國家獲取水權，然後逐級層層分解，將水權落實到各個用水戶。但不管哪種方式，最終用水戶都是根據自己所取得的水權進行用水，從而避免了水資源開發、管理以及水資源利用方面的矛盾衝突。

2.2按照優先用水原則進行水權分配

從各國的用水優先權來看，幾乎所有國家都規定家庭用水優先於農業和其他用水，但在時間上則根據申請時間的先後被授予相應的優先權。當水資源不能滿足所有要求時，水權等級低的用戶必須服從於水權等級高的用戶的用水需求。其中，西班牙的水法規定，首先應根據用水權優先等級進行供水。在用水權優先等級相同的情形下，依照用水的重要性或有利性的順序進行供水；當重要性或有利性相同時，先申請者享有優先權。而日本水法則規定，對於兩個以上相互牴觸的用水申請，審批效益大者，不再考慮“先提出者優先”的傳統做法。顯然，在缺水時期，等級較低的用水權很可能遠遠滿足不了用水的需求，甚至很可能根本得不到水。

2.3獲取水權需要繳納費用

美國調水工程的受益者要取得調水，就需要支付資源水價，它包含在容量水價之中，屬於一次性支付。以美國科羅拉多州—大湯普遜調水工程爲例，該工程的調水量約爲3.82億m3，將其分成31萬份。農業、城市和工業各自持有的份額可以買賣和交換。1962年農業佔80％以上的份額；而城市所佔份額不足20％。到了1992年，農業佔55％的份額，城市佔41％，工業佔4％。整個70年代和80年代，每份調水的價格在1200～2000美元之間波動。

法國對於獲取水權和污水排放也收取一定的費用，用於建設水源工程和污水處理工程，以達到“以水養水”目的。另外，政府還對每立方米供水收取0。105法郎（摺合人民幣0。11元）的國家農村供水基金，用於補貼人口稀少的地區和小城鎮興建供水、污水處理工程。

2.4規範水權轉讓，培育水權交易市場

在許多國家，正在廣泛運用水市場來作爲改善水分配的重要手段。政府透過水權轉讓進行水的再分配，由於放棄水權的一方得到了經濟補償，促使水從低價值使用向高價值使用的轉讓，提高了水的利用效率和使用價值，並保證了水長期穩定的供給。

在美國，水權作爲私有財產，其轉讓程序類似於不動產，水權的轉讓必須由州水機構或法院批准，且需要一個公告期。美國有不少調水工程，對於這些調水工程的用水戶，一般允許其對所擁有的水權進行有償轉讓；另外，美國西部還出現了水銀行，水銀行將每年的來水量按照水權分成若干份，以股份制形式對水權進行管理，從而方便了水權交易。目前美國西部正努力消除水權轉讓方面的法律和制度障礙，開展一系列立法活動，以保證水權交易的順利進行和水市場的良好發展。

此外，澳大利亞、加拿大和日本等也在努力培育、發展水市場，積極開展水權交易。而且智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律賓等一些發展中國家也在嘗試透過建立水市場進行水權的轉讓。如智利曾透過水市場的建立，提高了農民灌溉的積極性，獲取了高額的經濟利潤。

2.5 以水權作爲股份成立股份制灌溉公司

美國西部的灌溉農戶，透過加入灌溉協會或灌溉公司，依法取得水權或在其流域上游取得蓄水權。在灌溉期，水庫管理單位把自然流入的水量按水權分配，給擁有水權的農戶輸放一定水量，並用輸放水量計算庫存各用水戶的蓄水量，其運作類似銀行計算戶頭存取款作業。

2.6因地制宜建立切合實際的水權管理體系

美國各州擁有自己的水法和水權制度管理體系。如在美國東部，水資源比較豐富，用水戶的用水在正常情況下一般都可以得到滿足，很少因用水緊張而發生水事糾紛，所以這一地區的水權管理制度制定得比較寬鬆，採用的大都是濱岸權準則，規定濱岸土地都有取水用水權，且所有濱岸權所有者都擁有同等的權利，沒有多少、先後之分。而美國西部水資源緊缺，用水較爲緊張，爲了保護原用水戶的利益不受侵害，則採用了水權優先佔用體系，對於水權，規定了“先佔有者先擁有，擁有者可轉讓，不佔有者不擁有”等一系列界定原則，還規定獲得用水權的用戶必須按申請的用途用水，不得將水挪作他用，也不得單獨出賣水的使用權；如果要出賣這種使用權，則必須與被灌溉的土地作爲一個整體同時出售。另外，該州水權管理制度還規定，後來的用水戶必須服從於原水權擁有者，不得損害原水權擁有者的利益。此外，爲了促使水資源發揮最大的經濟效益，鼓勵水從一個地方轉移到另一個地方，允許用某一地點的水取代另一地點水的使用，比如，下游的優先佔用者可有權分流上游的水或者轉移某些新水源以補償下游佔用者。

2.7水權管理有一定的法律體系作保障

無論在美國還是在其他國家，對水權的管理都有一系列的法律法規和水權制度，其最明顯的法律是水法，這些法律對水權的界定、分配、轉讓或交易都作了明確的規定，如俄羅斯《水法》規定，所有一切水體均屬國家所有，屬國家所有制範疇的水體不得轉爲市鎮單位、個體公民和法人所有。並對用水戶取得水權以及水權的轉讓作出了規定。澳大利亞的《維多利亞州水法》則對水體的所有權、使用權、水使用權類型、水權的.分配、轉讓和轉換作出了明確規定，而且，其地區範圍內任何形式的水權分配、轉讓和轉換都是基於該法律來進行的。而美國《俄勒岡州水法》的內容更豐富，同時也更具體，該水法對水資源管理機構、水資源的所有權和使用權、以及水法制訂的依據都作了詳細的說明。更甚者，該水法分別對地表水和地下水的使用權的界定、分配、轉讓與轉換、調整和取消以及新水權的申請和申請費用都作了非常具體的規定。 2.8 水權交易有公正的水權諮詢服務公司作中介

這一點在美國的水市場中表現得特別明顯，水權諮詢服務公司在美國水權交易中發揮着非常重要的作用，幾乎所有的水權交易都要透過水權諮詢服務公司。其作用可以透過美國懷俄明水權諮詢服務公司來說明。懷俄明水權諮詢服務公司是一個專職經營水權管理的服務公司。當州管理機構和其他利益集團想要廢除某水權時，水權所有者爲了捍衛自己應有的權利，可以委託該公司提供各種記錄檔案和其他必需的證明材料。同時該公司還可爲委託人水權的佔有水量、法律地位、以及水權的有益利用提供專家證詞。此外，該公司還爲委託人提供以下方面服務：

（1）對水權的有關檔案材料進行鑑定；

（2）完成詳細的水權調查報告；

（3）做水權管理計劃；

（4）做合成地圖；

（5）對水權的實際價值進行評估；

（6）申請新水權；

（7）代理訴訟；

（8）對灌區進行審查並對灌區公司資產進行評估。

3有關啓示

我國水資源短缺，而且地區分配很不均勻，水資源供求矛盾十分突出，尤其是在北方地區這一問題表現得更加明顯。然而，值得注意的是，在我國許多地區存在着水資源短缺與用水浪費並存的現象。要扭轉這種現象，就需要從開源與節流兩方面抓起。目前，我國用水效率還很低，尤其是農業用水和工業用水，農業灌溉用水定額和工業萬元產值取水量遠遠高於一些發達國家用水水平。隨着我國社會經濟的進一步發展，水資源的需求將更加緊迫，在現有水資源可開發利用條件下，需要對水資源進行優化配置。而水資源的優化配置是以水權管理和市場經濟爲基礎的，要建立完善的水權體系和成熟的水市場，就要從根本上對它們加以認識。

3.1明晰水權是水資源管理的根本

我國的水資源屬於國家所有，在這個基本規定下，如何根據用水方式的不同，合理界定產權，使國家、地方、工程單位和用水戶之間的責、權、利相互協調，並在此基礎上，探索有效保護、開發利用水資源的產權結構和管理制度，是一個急需解決的問題。雖然，在計劃經濟體制下，水資源國家所有的概念非常明確，但水的使用權、配置權和收益權極其模糊。隨着市場經濟體制的健全和完善，以及水資源的日益短缺，就需要明晰水權，按水權理論對水資源的開發和利用進行管理。

3.2要明晰水權，首先應認識水權

認識水權是明晰水權的基礎，只有對水權這一概念有個清楚的認識，才能在此基礎上明晰水權，而對水權的認識應從以下幾方面着眼：第一，首先要認識到水是一種特殊商品，它不同於其他一般商品，具有一定的社會性、公益性和不可替代性；第二，水權是有價的，是爲實現水資源的優化配置和可持續利用服務的，要獲得水權，就必須繳納一定的費用，即水資源費，目前，水資源費標準一般由政府來確定，用於水資源的開發、監測和保護等；第三，水權是可以轉讓、可以交易的，水權在一定程度上類似於財產權，是可以轉讓的，在轉讓水權時，水權轉讓者應得到一定的補償，而水權接受者則需付出一定的代價；第四，水權交易價格需要市場和政府兩方面進行調控，水是一種特殊商品，水市場是一種不完全市場，在我國社會主義市場經濟條件下，水權交易價格不能完全由市場來定價，還需要政府的宏觀調控。

3.3水資源配置需要政府來調控

國家作爲水資源所有者，是水權分配的主體，中央政府授權各級權力機構分配水資源的使用權，中央政府始終保留水資源的最終處置權。但應特別指出的是，水市場是一個“不完全”市場，是一個“準市場”，對它的培育和成長需要國家有關法律法規的支援和約束，需要政府的積極推動。政府作爲水市場的管理者和調控者，在水資源配置方面，應行使水行政管理和水行政執法職能，加強對水權和水市場的管理。

3.4建立水市場需要完善資源水價徵收體制

資源水價是水資源的稀缺租，是水權在經濟上的實現形式。根據水權理論，要在水資源稀缺的條件下取得水權，就必須向資源所有者付出相應的代價。目前，我國的水價體系還不完善，一般的價格構成中，還未納入資源水價，這有悖於水權理論，不利於水市場的成長，同時也不利於水資源的優化配置。對此，國家需要根據市場經濟的要求，不斷完善水價構成和資源水價的徵收管理體制，以促進水資源的可持續利用和發展。

3.5 水市場是社會主義市場經濟發展的必然

實現水資源的合理配置和可持續利用，就必須有效地推進水市場的建立，並使其不斷完善。長期以來，我國的水資源配置一直採用計劃經濟的手段。因權屬不明確，交易難以實現，市場也就沒有形成。水資源開發利用主體在資源的使用上往往以“取水最大化”爲目標，使資源浪費與短缺並存，人與環境爭奪資源而帶來嚴重的生態問題，造成上下游、左右岸之間在用水上的矛盾。要實現水資源的優化配置，就要在節水的基礎上促進水資源從低效益用途向高效益用途轉移，就必須培育和發展水市場，允許水權交易。隨着社會主義市場經濟體制的建立和完善，水市場必然要在水資源的配置中發揮基礎作用。

3.6 水權管理應有完善的水權制度體系作保障

水權的分配、取得和轉讓都是遵循一定程序的，是由一系列法律制度體系來作保障的。爲了使水權的分配、取得和轉讓有章可循，必須建立一套包括水權界定、分配和轉讓在內的較爲完善的水權制度體系。這主要表現爲以下幾方面：

（1）水權取得的前提條件是交納一定數額的水資源費，而水資源費的徵收、管理和使用是由國家來負責實施的，國家只有制定相應的政策，才能確保水資源費的合理徵收、恰當管理和使用。

（2）水管理部門對用戶水使用權申請的審批是根據相關的法律、法規和制度來進行的，只有制定相應的法律、法規和制度，水管理部門才具有對用戶水使用權進行審批的依據。

（3）水市場的建立需要有一定的法律和政策基礎。在我國，水市場還是一個新生事物，正處於萌芽狀態，需要進一步的培育和發展，而其發展離不開相應的法律、法規和政策的支援、約束和規範。在培育和開拓水市場時，只有制定了相應的法律、法規和政策，才能使水市場不斷得到發展和完善。

（4）推行水權交易需要有立法做保障。水權轉讓是一種有序的水權交易活動，水權交易的根本依據是國家的法律、法規和水權交易制度。因此，只有制定相應的法律、法規和水權交易制度，才能促進水權交易活動的順利開展，才能使水權交易雙方的利益得以保障。

（5）水權的調整、續期和終止需要有一定的法律法規依據，沒有相應的法律和法規規定，就不能對水權進行調整、續期或終止。