皇帝的新衣理論與實踐的反思論文

一、環球行政法的產生背景

環球行政法被視爲“包括促進或影響全球行政機構可問責性的機制、原則、慣例，特別是確保這些機構達到透明度、參與性、理性決策和合法性方面的適當標準，對其形成的規則和決定進行有效審查”。上述界定中的“全球行政機構”，不僅有正式的國際組織，而且連同其他環球行政主體諸如跨國網絡、私人標準設立機構、混合的公私實體，私人行爲者(包括非政府組織、公司、行業協會、國內政府官員)重構了環球行政的新圖譜，構成傳統的國際和國內體制之外的“環球行政空間” 。

具體而言，環球行政包括了下述公共性、私人性以及公私雜交性等五種類別。環球行政法的勃興，正是源於對上述環球行政空間的規制需求。基於此，環球行政法包含規範制定者、被規制者、規制過程、規制內容和規制形式等以下幾個要素上述對環球行政法的界定，也反映了環球行政法不同於“國際”行政法、國內行政法和憲法化體制的幾個特徵。首先，以“環球”行政法而非“國際”行政法作爲頭銜，來反映環球行政法是國際與國內法規的“交錯”：從調整範圍而言，環球行政法不僅研究全球規制機構間的橫向關係，更強調全球規制機構對國家、個人和其它組織實施行政行爲這種縱向關係中的可問責性問題。從規制形式來看，環球行政法不僅以包括條約、習慣國際法、一般法律原則等《國際法院規約》第 38 條所列舉的公認的國際法淵源，而且也包括其它形式的規範性基礎。例如，總體習慣國際法的形成要求國家的反覆實踐，而透明、參與、複審等行政制度都是基於國際組織的實踐或機構法;同樣，非國家行爲者(non-state actors)參與的相關行政實踐也不屬於國家實踐的範疇，難以形成傳統意義上的習慣國際法。

其次，環球行政法與國內行政法亦有差別，環球行政法並非國內行政法在國際範圍內的簡單推進或複製。因爲環球行政法與國內行政法產生與發展的環境存在較大差異，不可能簡單的複製國內行政法模式。況且，各國國內行政法的發展狀況不盡相同，不同法系之間、發達國家與發展中國家之間的差別尤爲突出。最後，環球行政法與憲法化體制也有所不同。雖然二者在價值理念上有所重合，但事實上，二者關係更類似於零售市場與批發市場。前者是漸進的方式，在國家、國際、世界性的多重維度，並且體制、利益和價值過於分化的多元環境中，環球行政法試圖保持一個開放的姿態。例如，透過“相互挑戰模式”來建立問責性機制。即雖然沒有任何機構可以完全控制規範性結果，但是，不同層級的機構間可以透過平等地反對或挑戰其它實體的方式來施加影響。而後者則更爲雄心勃勃，期待整體性的變革，並試圖建構等級性的秩序格局。那麼，環球行政法的此種“標新立異”，是否具備可持續發展的理論籲求或者實踐需要?

二、環球行政法的理論探究

環球行政法以全球視野、“超國家”的眼光來開拓行政法的疆域。在世紀之交的西方國際法思潮，即國際改良主義或稱理想主義中可以尋覓到環球行政法的思想蹤跡。相較於功利主義以國家“自身利益”爲出發點，理想主義更重視“團體協作”、“共同利益”或“集體一致”等概念和學說，如世界政府、超國家主義和功能主義等。同時，環球行政法的概念可追溯至Philip C. Jessup 於1956 年提出的跨國法(transnational law)。跨國法指“包括規制跨越國家邊境的行爲和事項在內的所有法律，亦即國際公法和國際私法”。跨國法的視角模糊了國際法與國內法的界限，承認了國內與國際法律事項具有互動性，突破了國內的`管轄限制。與此類似，我國國際法學者的“國際法和國內法相互聯繫論”打破了傳統二元論“閉關自守”的傾向，認爲“國際法和國內法兩個體系的存在與發展，並不是彼此孤立無關，而是相互聯繫着的。國家是國際法和國內法發生密切聯繫的最重要的紐帶和動力。國家的對內職能及政策同國家的對外職能和政策，雖然分屬兩個不同領域，但卻彼此密切相關。適用國內法的國內社會和適用國際法的國際社會，雖各有特點，然而卻具有千絲萬縷的關係”。當今，全球化進程的深化、全球問題以及國際社會新興力量的崛起，呼籲減少“交易成本”、共擔責任、增強穩定性等因素的治理方式。

此時，不僅單純的“國際”或“國內”標籤已不適應體制的現實需求，非國家作爲者也自動參與到規制體系中。這種轉向使跨國法的概念注入了新的含義，也進一步填補了國際法與國內法之間的“縫隙”。同樣，如前所述，環球行政法交織了國際法和國內法規，對“國家和國際組織，國內規制機構組成的跨國網絡、政府間和私人混合型機構乃至私人機構等各類全球規制機構”加以行政規制，增進全球範圍內決策者的問責，成爲推動“全球治理”的新視角。然而，各類全球規制機構的興起雖然可以加快環球行政法的發展步伐，該體制的進一步深化還受到兩個因素的影響：一是誰擁有決策權;二是國際立法進程的形式和拘束力方式。如表3 所示，縱軸指代決策權，縱軸底端代表政府間立法，各國主要透過論壇形式進行磋商;縱軸頂端指國際組織自發地制定政策。橫軸代表拘束力，這種拘束力在正式的條約或硬法到非正式的軟法間移動。其中，圖表三左下方區域表示淺層次的全球治理。例如經社理事會主持的立法者會議主要由政府官員行使決策權，且其制定的大部分爲非正式性的立法。相比之下，右上方區域的權力主要由政府間國際組織，例如世界貿易組織(以下簡稱WTO)的爭端解決機制行使。其決策主要透過制定硬法的方式來限制國內政府行爲。由於國際組織的決策權源於成員國的權力讓渡，而權力的較大讓渡，將引發治理進程中超國家官員的可問責性問題，因此更需要行政法(透明度、參與權、複審機制等)來保障其合法性。事實上，作爲良性循環，也只有國際組織越具備合法性，才越可能被賦予更多權力。因此，右上區間越來越頻繁的活動，可視爲環球行政法興起的特別驅動力。總之，上述全球治理進程的圖譜反映了不同層級的行政機構中，存在着不同層級的治理方式與治理強度。相較而言，作爲較深層次的全球治理區域，國際組織的決策進程更需要環球行政法的規制以保障其合法性。

三、結論

環球行政法具有不同於國際行政法、國內行政法與憲政主義的特徵。它並非國內行政法的簡單複製和推進，而是反映了國際和國內法規的交錯，透過有別於憲法化體制的演進方式，來規制全球治理中的合法性問題。它既是理想主義國際法思潮的嘗試，用超國家的視野開拓行政疆域，又在一定程度上反映了當前治理過程中，國際與國內社會的交互影響。透過環球行政法的實踐考察可知，一方面，從環球行政法自身仍然是不成熟的體系，其產生和發展受到國家間競爭、事項性質等諸多制約;另一方面，環球行政法的制約因素或適用效果，歸根結底，取決於國際社會的本質特徵，即“無中心權威”的國際體系：環球行政法的初衷雖然是爲提高全球治理的合法性，主權國家同時作爲規則的創設者和實施者，註定了國際社會難有對自身進行行政規制的充足土壤。因此，在深層次的全球治理中，環球行政法在政治敏感性相對較低的經貿、科技領域最易發揮作用。相反，在政治性領域，依舊大多停留在透過無拘束力的軟性立法來規制相關行政機構。

儘管如此，作爲新方法，環球行政法反映了全球化進程中對全球行政規制的必要現實，一定程度上透過(特別是技術性領域)“碎片化”的適用，緩解了國際法的碎片化趨勢。同時，它也撼動了傳統國際法模式，特別對國際法的合法性基礎和主權平等的國際法秩序帶來一定的衝擊與反思。而且，正是由於環球行政法的生存和發展仍舊有賴於無中心權威的國際體系，其究竟在多大程度上能對全球行政規制起作用，仍需要透過完善國際法的相關機制來保障加固，纔不致成爲學術幻想，淪爲華而不實的“皇帝新衣”。