我國空域使用權利物權法規制的適用論文

摘要：我國現行對空域的使用分配採取純粹的行政分配模式, 這種模式完全由政府部門來主導, 靈活性不強, 也因此引發了空域使用效率不高, 空域使用者積極性不強等問題。文章認爲爲了提高空域的使用效率和保障空域的經濟價值, 將空域使用權作爲一種物權法上的用益物權具有合理性和可行性。由國家來分配空域使用的範圍, 附條件地設定空域使用權, 並且允許空域使用者將空域進行市場交易來實現其收益權權能, 讓市場發揮其在空域資源配置中應有的作用。

關鍵詞：空域使用權; 物權法; 市場化;

(一) 行政許可授權使用模式

在民用航空中, 空域的使用主要是在一定時間和空間範圍內, 利用空域來進行貨物或旅客運輸。主要涉及兩方面具體資源:航班時刻和航線。這兩種資源對航空公司的運營發展有着至關重要的地位, 是否能拿到熱門航班的時刻和效益好的航線, 直接決定了航空公司經濟收益的高低。如何配置這兩項公共資源一直都是空域使用主體以及國家空域管理部門重點關注的對象。現階段我國採取的是行政分配爲主的模式, 這種模式造成了航線、航班時刻分配過程不夠公開透明化, 獲得空域使用權的承運人可能會濫用空域資源, 直接造成空域的使用效率低下。

目前, 國內航線的配置採取做法是:根據航空公司的申請, 民航局和民航地區管理局覈准該申請或許可登記。這是一種單純的行政許可方式。有些空運企業, 尤其是承擔政府協調或執行指定的特殊貧瘠航線飛行任務的企業, 民航管理部門會根據他們提出的申請酌情增加由其始發的航線或開闢該地區效益較好的航線, 航空公司可以以這種方式獲得一些額外的航線經營許可使用權。依據《中國民用航空國內航線經營許可規定》第三十七條, 航線經營權不可以租賃、轉讓、買賣和交換。這就從根本上禁止了航線透過二級市場的分配進入市場自由交易。

根據《民航航班時刻管理暫行辦法》, 政府主導的行政分配機制是我國航班時刻的配置方式, 航空公司必須持有執行合格的審定證書後纔可向航班時刻協調機構提交申請, 航班時刻協調機構負責航班的協調工作, 考慮申請航班時刻的性質, 審覈是否符合航班時刻申請的條件, 並結合“祖父原則”和“先到先得”等原則來決定是否許可航空公司使用申請的航班時刻。航班時刻的具體協調、分配與使用監督工作則由中國民航局空管局和地區管理局來負責。它們設立航班時刻協調機構, 機構承擔航班時刻具體協調、分配與使用監督工作。從經過協調之後確定的最終航班時刻結果公佈到新航季確定期間, 申請定期航班的航空公司不能調整其獲得的航班時刻。在時刻池中沒有得到分配的時刻和已經分配未使用的定期航班時刻可以用於不定期航班和通用航空飛行。但是根據規定, 航班時刻交換隻能發生在航空公司內部和航空公司之間。總的來說, 就是承運人獲得航班時刻的使用權後, 不能放入市場進行出租、出售、抵押等二次交易活動。

(二) 行政許可模式存在的問題

1. 條文規定不夠全面

當前國內分配空域資源方式的弊端顯而易見。在《民用航空法》中, 用有限的幾條條文來大體上確立航線分配和航班時刻的行政許可制度, 賦予了民航主管部門的行政許可主體地位, 申請資格、許可原則、許可條件、許可程序、聽證制度等重要內容在《民用航空法》中並沒有體現。根據《民用航空法》和《行政許可法》的授權, 民航局制定的規範性檔案是行政權力下的產物, 具有規範性檔案中固有的侷限性、滯後性、不穩定性。

2. 過度的行政干預不利於空運企業的自由競爭

雖然發佈規範性檔案是現階段民航局管理、調整空運企業經營國內航線的重要手段, 但涉及面較廣的行政干預在一定程度上制約了空運企業之間的自由競爭。《國內航線經營許可規定》是空域使用行政許可模式的較爲基礎的規定, 效力級別是部門規章, 在這效力之下還有《進一步改革國內航線經營許可和航班管理的辦法》、民航局國內航線經營許可評審委員會制定的每航季經營許可評審規則, 等等。正是這些規定給航空運輸企業劃定了從申請、批准、後期使用、交換等流程的條條框框的規定, 想要高效地使用獲得的空域似乎也比較艱難;再者, 像《國內航線經營許可規定》這樣很早之前制定的規章在整個管理體系中還有很多, 已滯後於一直在進行的民航管理體制改革;這些檔案的部分內容條款實用性不強, 例如空運企業在航空安全、航班正常、服務質量、誠實信用方面的業績優劣是覈准該企業進入航線經營的條件, 航空公司的業績優劣卻沒有一套標準化的操作規則。

航班時刻和航線分配是政府一手主導, 在這種純粹的行政許可的模式下, 航空公司難以插手, 也不知道民航管理部門行政審批的程序, 只能被動地接受民航管理部門許可的空域, 由於民航管理部門不允許航空運輸企業在一定範圍的變動, 航空運輸企業想要交換自己獲得的空域需要經過一系列繁複的程序, 由此造成航空公司的積極性被抑制, 航班時刻和航線資源的利用率不高。作爲空域資源的直接利用者, 空運企業爲了獲取高收益而竭力去爭取高峯時刻, 不申請或閒置申請的效益較低的非高峯時刻, 導致了不同時刻之間分配不均衡, 非高峯時刻沒有公司願意運營, 出現航班時刻的虛佔和囤積現象, 使資源浪費和閒置。這也是導致纂改獲取的既定航班時刻、高峯時刻的擁擠、航班延誤, 以及非高峯時刻的浪費等現象的原因之一。

二、空域使用權利物權法規制的適用

(一) 物權法規制空域使用權的價值

一旦將空域資源納入物權法規制, 就意味着將空域資源進行物權化利用, 進入了私權領域。這和傳統的行政許可後航空運輸企業在自己被劃定的運輸範圍內各自相安無事的模式相比, 將是一種有着更加多的市場交流互動, 更加充分地調動航空運輸企業積極性以及更加高效利用空域的體制機制。

空域使用權當作一種用益物權可以被佔有、使用、收益, 也可以進入市場進行抵押、租賃、轉讓, 這意味着使用空域有了一套更爲便捷高效的運作方式, 這能直接提高空域資源的利用效率和經濟價值。和行政許可後使用空域相比, 權利人因爲可以自己排他性的使用而會更加看重自己獲得的使用權, 會盡力提高空域使用效率從而使自己獲得最大化的經濟利益, 以減少目前存在的許多航空公司閒置航班時刻、不使用獲得的空域的現象。空域使用權作爲用益物權取得民法上的調整也是邁入市場化的重要途徑, 當空域使用者取得了空域使用權之後將空域放入市場進行互易、出租、抵押擔保時, 也就間接地發揮了市場在空域資源配置中的作用。再者, 在現階段的純粹行政許可模式中, 因爲國家行政干預程度較大, 空域使用權出現了沒有超過規定使用期限卻被任意收回的情況。如, 根據《國內航線經營許可規定》第四十條, 管理部門頒佈了多部行政法律規範, 爲航空公司也就是具體的空域使用權人設定了各種限制, 這樣直接降低了航空公司的積極性。另外, 再以航空公司違反有關規定爲由收回其空域使用權, 導致權利人無權再使用空域, 使航空公司遭受巨大的經濟損失, 最後可能直接導致破產。航空公司的空域使用權利得不到很好的保障的情況下, 自然不會有效地利用自己獲得的空域資源。

(二) 空域使用權物權法規制的可行性

1. 可避免空域資源產生浪費

由於現行純粹的空域使用行政許可的分配模式的不足, 使得空域作爲國家資源產生了極大的浪費, 因此確立以市場爲導向改革和創新空域資源分配模式顯得尤爲必要。在市場配置資源的過程中, 企業自主經營、自負盈虧, 是獨立的市場主體, 自己控制人、財、物力等資源的流向、組合比例和流量, 一切生產經營活動也都由企業自己自主地安排和組織。政府則發揮宏觀調控的經濟職能:透過經濟手段和法律手段引導企業把資源配置到社會最需要、最有效率的產品生產上去, 以保持社會總供給與社會總需求的平衡。市場機制在龐大的市場中透過需求與供給的相互作用及靈敏的價格反應自如地支配經濟執行。應用於空域資源的配置, 當航空公司成爲了空域資源的配置主體, 而政府只是在宏觀方面進行把握, 航空企業爲了不被競爭對手排擠出航空運輸業, 就會更加珍惜自己獲得的空域使用權從而優化使用方案, 和其他航空輸運企業的競爭也使得空域資源不斷得到更高效地利用。空域資源在合理的程度內自由流動, 打破了行業和地區限制, 空域資源向航空運輸最需要的部門的轉移才能夠更好地實現。

2. 符合物權特定性、排他性、可支配性要求

要引入市場機制, 首先得明確空域資源的屬性:空域作爲國家資源的一種, 其所有權是屬於國家的。但是這並不影響把空域使用權作爲一種物權納入物權法進行保護。那麼如何來理解空域能夠作爲物權法上的物就成爲了空域使用物權法規制的關鍵性環節。我國物權法中規定了物權的種類和物權的內容必須由法律直接來規定。目前我國的現行法律, 並沒有明確規定空域是物權法意義上的物。要想突破這一限制, 在未來相關法律修改時可以考慮把空域作爲特別法意義上的物從而使空域這一國家資源也納入物權法的範疇。

根據物權的定義和排他性、可支配性、特定性、絕對性等特徵。在民用航空運輸活動中, 在地面上空爲航空器飛行需要而劃定的空中區域往往是固定的, 監管空域的相關部門不會隨意擴大或者縮小空域的範圍。分配給空域使用者的使用空域也具有較爲固定的期限和空間範圍, 即使每一次航空器飛行時利用的空域不是固定的, 但是仍然在當初管理部門批准使用的時空範圍之內。這樣使用空域資源在時空方面就有了特定性, 符合物權的特定性要求。再者, 使用者在管理部門允許的時間空間範圍內可以排他性地使用空域, 在合理的空域使用範圍內由自己支配, 有不受其他主體干擾的權利, 有權禁止對方使用該特定的時空, 除非他人的使用不對其構成威脅。這也符合物權的排他性和可支配性要求。使用空域時權利人是特定的, 他們使用空域是爲了從事航空運輸活動並從中獲取一定的利益。故把空域使用權納入物權法保護就有了可行性。

三、空域使用權物權法規制的方式:以權利獲得爲核心

(一) 合理使用空域使用權

空域使用權的客體是特定的時空利益, 體現爲在一定時空的通行利益。前文已經分析過, 時空利益的特定性體現在空氣空間中通行的區域和固定的通行時間的.特定性。在權利人獲准使用空域資源的範圍內, 權利人有權禁止他人使用該空域, 但是他人使用不對權利人構成妨礙時除外。空域使用權定性爲用益物權, 空域的所有權人是國家, 民航局代國家對空域進行監督管理, 具體的航空承運人根據申請或其他方式能夠獲得空域的使用權。空域使用權可以成爲一項附使用條件的用益物權, 其條件就是空域的使用效率, 一旦空域使用權人對空域的使用率低於法定或約定的要求時, 空域使用權經所有權人主張並註銷登記而歸於消滅。這樣的處理方式也符合用益物權因法定原因而消滅的法理。

(二) 確定空域使用範圍

《中華人民共和國物權法》第一百一十八條規定了關於用益物權的範圍, 空域使用權作爲用益物權的一種當然也可以由單位或個人在合法合理的範圍內使用, 但是爲了規範管理, 應當由國家來劃定軍用和民用空域的範圍, 合理地確定民用軍用的比例, 這樣也能夠明確在民用航空運輸中航空承運人能夠使用的空域範圍。空域使用人必須嚴格依照國家劃分空域的相關規定中確定的範圍來使用空域, 可以從總體上確認有償使用的空域使用制度, 由法律明確規定空域可以由單位、個人使用, 而使用者有合理、保護、管理空域的義務。

空域使用權的初次獲得——國家資源初次分配給個人使用, 可以採取不同的方式。在確定了民用航空的空域使用範圍之後, 可以按照用途來管理使用空域的制度, 由民航局負責對民用航空使用空域的範圍提出一些規劃, 劃定航空運輸和通用航空之間的空域範圍, 按照國家規定組織建設和使用空域, 監督和管理民用航空活動使用情況。空域使用權的獲得必須經過國家相關管理部門的批准授權和核準登記, 但允許市場化的手段來操作這一過程。

(三) 採取靈活方式分配航班時刻

比如針對我國航班時刻而言, 可由民航運輸相關主體共同討論議定如何市場化地分配這一空域使用權。原則上, 透過集體決策, 進而納入民航運輸產業公共政策的範疇, 保證航班時刻經濟效益與社會效益最大化原則和公開、公平、公正的原則, 透過程序正義來保障時刻資源分配的公平性和公正性, 達到平衡各方利益的局面。故可以考慮採取抽籤、拍賣加使用費、行政分配等方式來分配航班時刻。可以參考國外採取抽籤來分配航班時刻的優秀經驗設計出一套適合我國的抽籤分配方式。根據我國的實際情況, 對國內前一次抽籤分配未分配完的航班時刻和新增加的航班時刻, 採用抽籤方式予以分配, 一年內春夏航季和秋冬航季各一次, 有關部門在公開出版物或專門時刻網站上發佈抽籤日期和程序並組織抽籤活動, 參與者必須是符合在協調機場運營並提供定期客運服務條件的所有國內航空承運人, 分爲新進入者和在位承運人;每一輪抽籤中, 優先保證少量時刻供新進入者選擇, 我國建立的時間池不僅包括本年度新增加的時刻和上年獨爲分配完的時刻, 還包括航空公司違反規定而被收回的時刻。如, 2016年1月20日共有38家航空公司參加浦東機場2016年新增航班時刻抽籤儀式, 抽中後航空公司將擁有時刻的三年使用權, 但是同時爲此需要相應支付一定使用費。最終, 七組新增國內時刻分別被東航、上航、春秋航空等航空公司抽走。

2015年12月30日, 在廣州白雲機場, 民航局開展以“時刻拍賣”爲模式的初級市場改革試點。在該種模式的試點中, 對透過資格審查的航空公司一視同仁, 不區分所有制性質, 不區分規模大小, 平等參與競拍。民航局選擇了第二價格密封拍賣的方式, 出價最高的競拍者勝出但需支付第二高的價格。拍賣成功後, 航空公司即獲得相關航班時刻使用權。需要說明的是, 採取抽籤、拍賣等市場化的分配方式不代表就完全放棄了行政分配方式, 行政分配方式也有其自身的優點, 其仍然是航班時刻初次分配的一種方式, 是空域使用者獲得航班時刻的獲得方式之一。

(四) 控制交易風險

在二級市場領域, 權利人在初次獲得空域使用權之後, 獲得佔有、使用、收益的排他性權利。權利人因此可以把空域使用權質押、出租、交易, 可再一次的將空域使用權轉讓給其他主體, 這也是空域使用權的收益權權能的實現方式之一。權利人一旦將這種權利轉讓, 意味着將當初獲得空域使用權的一系列權利義務也隨之轉讓, 並且爲了保證空域的安全, 必須規定空域使用權不能在轉讓之後改變民用運輸的用途, 且整個過程需要由相關部門全程監管, 把交易風險控制在合理的範圍之內。爲了防止空域使用權人只是爲了透過轉讓獲取差價而申請使用空域使用權的行爲, 在法律中規定申請空域之後權利人沒有使用空域的行爲就不得將自己手中的權利轉讓出去。而具體的交易規則則有賴於民航管理部門和空域的使用者們共同來商榷。

四、結語

允許空域使用權作爲一項物權而進入私權領域是一項重要的理論革新, 也是把國家空域資源市場化的途徑。能夠直接促進空域資源利用的效率和經濟價值, 保障空域使用權不被任意的收回。但是也要看到, 把空域使用納入物權法規制仍然有許多需要解決的理論問題, 如空域的使用受空中交通管理、機場協議等限制對權利的行使有什麼特殊影響等, 未來應當加大在此方面的研究, 努力使空域使用權成爲我國一項可操作的法律制度, 最終促使空域使用效益的最大化。