城鄉一體化的社會保障體系論文

摘要：本文從分析中國城鄉社會保障的現狀出發，認爲中國城鄉社會保障體系運作的基礎是農村的“土地保障”，並以農村的“土地保障”及社會保障的城鄉差別爲後盾，透過農村青壯年的城市化不斷優化城市的人口結構（或者說在延緩城市人口結構上的老齡化速度），使城市的社會保障得以實現，而不合理的社會階層結構與不合理的城鄉人口比例是城鄉一體化的社會保障體系建設的主要障礙。因此，文章進一步認爲，城鄉一體化的社會保障體系的真正實現，只能透過加快城市化、改善整個社會的階層結構從而提高整個社會的扶養比，同時改善城鄉人口的比例，使農民在市場中與市民處於平等的競爭地位，才能真正增加其收入，從而實現社會保障體系的城鄉一體化。

關鍵詞：城市化社會保障體系一體化

近年來我國的“農村社會保障”有了較大的發展，如在農村推行醫療保健制度、農村社會養老保障制度和計劃生育保險等等，而根據社會保障的基本特徵，目前我國在農村實施的任何一種“社會保障”項目都不完全符合社會保障的基本特徵，因此從嚴格意義上講，它們都不應該歸屬爲社會保障，而是社區保障。無論是農村醫療保健制度、或是農村社會養老保障制度或是農村計劃生育保險都是在一定社區範圍內，以本社區居民爲保障對象的一種福利制度，與社區經濟發展水平緊密相聯，因爲它們都不是一種由國家強制實行的全國範圍內統一實施的保障制度，也沒有國家財政的支援，更不屬於國民收入分配與再分配的一種形式。這種城鄉有別的“社會保障”體制是有違社會公平的，因此，建立城鄉一體化的社會保障體系就勢在必行。

一、城鄉社會保障體系的現狀

（一）中國社會保障的前提：城鄉二元分割

我國80%的人口在農村，但農業所創造的國民收入僅佔國民收入總額的30%，而20%的城市人口卻創造國民收入的70%。發達的城市經濟與欠發達的農村經濟同時並存，現代工業與傳統農業同時並存，這是典型的二元經濟結構。

由經濟二元結構決定，我國過大的城鄉差別制約着社會保障總體水平的提高。占人口20%的城鎮居民享受89%的社會保障經費，而占人口80%的農村居民的社會保障僅佔全國保障費的11%。城鎮已初步建立了較高水平且完整的社會保障體系，養老保險金已基本實現了社會統籌，建立了國家、企業和個人共同負擔的基金模式，醫療保險、失業保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進行了改革和逐步完善。而在廣大的農村，仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業爲重點、以家庭保障爲主體的社會保障，除養老保險和醫療保險進行了改革試點以外，其他保險項目基本上沒有建立起來，城鎮的社會保險覆蓋率已達90%以上，而農村覆蓋率不足2.4%。這種城鄉社會保障發展水平的客觀差距，具有深刻的經濟和社會背景，在一個相當長的時期內是無法改變的。

（二）中國社會保障的基礎：“土地保障”

廣大鄉村農民的經濟收入無一定保障，主要依當年的農業收成好壞而定，農業收入幾乎成爲農民的唯一經濟來源，土地亦成爲農民賴以維持生計的最後依託。而我國是一個人口衆多、土地資源有限的農業大國，“靠天吃飯，靠土地爲生”是農民數千年來世代相襲的傳統，從這個意義而言，土地就是農民賴以生存的“命根子”。自改革開放以來，由於“聯產承包責任制”政策在農村的全面貫徹落實，打破了計劃經濟體制下形成的“一大二公”的農村經濟格局，使農民擁有了自己的土地，極大地調動了農民的積極性，同時也在一定程度上加重了農民對土地的依賴感。改革開放以來，以農村聯產承包責任制爲龍頭的改革爲農民鋪就一條通向富裕的大道，以農業生產爲基礎的多元化生產經營方式構築了農村經濟的基礎，但農業收入仍然是農民收入的主要來源。據有關資料的統計顯示，我國農戶生產性純收入的構成發生了很大的變化，其中非農業收入呈逐年上升的趨勢，由1980年的17.0%上升到1992年的43.2%，農業收入則呈現逐年下降的趨勢，由1980年的83.0%降至1992年的56.8%。<1>可見，儘管農民的非農收入增長較快，但是，農業收入目前仍是農民收入的主要來源，靠土地謀生仍是絕大多數農民的理性選擇。

正是藉助於這種城鄉保障水平上的差別與農村廣泛存在的“土地保障”，城市化後的青壯年，支援或者說延緩着城市老齡化進程，即透過城市統一的羣體或者說集體的轉移支付方式——城市社會保障系統，爲城市社會保障體系做出了自己的貢獻；另一方面，他們又透過非正式的個體間的親友饋贈方式支援着部分農村人口的基本保障執行。顯然，這種方式的執行，是由城鄉社會保障二元化、農村社會保障的低水平共同決定的。從以上分析我們不難發現，從總體上來看，農村爲其城市化的青壯年提供了撫養、教育等相關費用，即在這些城市化的青壯年的身上積累了大量的人力資本，顯然，這並不是一個小數字，而這些人在城市化以後，藉助於城鄉差別，實際上給農村所做出的是不對稱的回報。換一個角度來說，實際上是由農村投資，而同時由城市和農村共同來收益，甚至是城市收益大於農村。所以，從社會保障體系的資源上來說，城市化的過程就是農村資源凝結成人力資本的形式向城市轉移的過程。因此在某種程度上可以說，城市化這一機制，使城市化的青壯年在支援城市社會保障執行的同時，也支援了農村基本保障的執行。

二、城鄉一體化的社會保障體系的實現障礙之一：不合理的社會階層結構

“社會保障，是社會（國家）透過立法，採取強制手段對國民收入進行分配和再分配形成社會消費基金，對基本生活發生困難的社會成員給予物質上等幫助，以保證社會安定的一系列有組織的措施、制度和事業的總稱。社會保障是社會成員應享有的基本權利，是國家應履行的確保社會成員生活權利的一種法律制度”<3>。而社會保險在現代社會保障體系中居於核心層次，一般由疾病、生育、工傷、殘障、失業、老年和死亡等保險項目組成，其中老年、疾病及失業等項目居於最重要的位置，併成爲各國發展社會保障事業的重點。但不論社會保障的項目與內容有多在的差異，社會保障的對象主要是社會的弱者及潛在的弱者。

從上面對社會保障的定義及其基本特徵可以看出，既存的與潛在的社會弱者是社會保障的核心，而社會的下層成員由於其比較低的抵禦風險的能力而成爲社會弱者的主要來源。一般來說，社會保障所依靠的是全體社會成員在物質方面以轉移支付爲手段實現的社會成員間的再分配，簡單地說就是上、中層社會成員對下層社會成員在經濟上的一種扶助。顯然，在金字塔型的社會階層結構社會中，有能力提供扶助的社會成員是社會的上、中階層，接受扶助的成員是社會的下層成員，這樣，社會的扶助比率爲3（1+2）﹕3，即1﹕1的比例，顯然，這樣的扶助比例過高，不可能實現全體社會成員的一體化保障，即使勉強實現，其保障的水平也不可能很高，起不到保障的作用。

因此，如果我們加快城市化的進程，使社會的階層結構轉化爲類似於高福利國家的紡錘型結構，即中間大、兩頭小的服從正態分佈的結構，我們將其上、中、下三個階層的比例理想化爲1﹕2﹕1（一般情況下，這些國家的中間階層的比例遠遠大於2），顯然，這種社會結構的社會扶助比例爲3（1+2）﹕1或更大，所以這種扶助比例是社會的上、中層成員可以接受的。

社會保障水平比較高的國家的實踐無不證明了這一點。發達國家是一種存在一個巨大的中等階層的社會階層結構，這是學術界不爭的事實。如果說發達國家的保障水平較高是因爲他們的經濟發展水平較高的話，即將經濟發展水平作爲一個重要的變量進行考察的話，那麼與我國同爲發展中國家的墨西哥、智利，其經濟發展水平遠遠低於發達國家，但其社會保障建設得非常完善，社會成員接受政府救濟的貧困線的水平比較高，是每天收少於4美元就可以領取政府救濟金，即一個人如果1個月的收入少於120美元，就可以領取政府救濟金。<5>在如此高的保障水平下，墨西哥、智利政府卻沒有感到有多麼的吃力，其中一個重要的原因就是階層結構的影響。這些發展中國家的階層結構已呈中間大、兩頭小的紡錘型結構已是一個衆所周知的事實，仍以墨西哥、智利爲例，這些國家的農業人口僅爲總人口的20%，而且農村的城鎮化建設比較快。<6>因此，從這一角度來說，只有改善我們的社會階層結構，加快城市化的進程，才能真正實現城鄉社會保障的一體化。

三、城鄉一體化的社會保障體系實現的障礙之二：不合理的城鄉人口比例

在西方國家，尤其是工業國，農民（Farmer）明顯比城市普通居民（普通僱員、工人）擁有更多的財產。一般來說，農戶不但擁有他們耕種的全部或部分土地，而且擁有相當可觀的牲畜和農業機械，並且這些財產是可以隨時變現的。

而在現階段的中國，由於城鄉居民收入上的差距導致的城鄉居民在繳納保費上的差別是實現社會保障城鄉一體化的真正障礙已是學術界和社會各實際工作部門不言的共識，只有農民的收入實實在在地得到不斷提高，並和城市居民達到真正的平等，農民纔有實力參與現代社會保障事業，所享受的保障待遇也才能和城市居民達到公平，可見，縮小城鄉居民收入之間的巨大差距才能真正實現社會保障的城鄉一體化，而農民的主要收入來源是農產品收入，因此，實現社會保障的城鄉一體化最終落實於能否提高農產品的價格，農產品的價格提高了，農民就能真正提高收入，從而縮小城鄉居民收入上的差異，社會保障的城鄉一體化才能真正實現，否則就只能是空談。如何提高農產品的價格？對於這個問題的回答，有些學者建議借鑑日本的經驗，宜採取繼續提高農產品價格以保護農民的收入得到不斷的.提高。<8>筆者認爲，在中國目前的條件下，單方面提高農產品的價格，除了人爲地增加了計劃性排斥市場以外（這對於一個長期受計劃經濟體制影響的國家來說，其負面影響是不言而喻的），只能增加政府的負擔，其可行性非常低，即便可行，由於廣大農民羣體的存在，這也就決定了農產品的保護價格不可能與市場價格有太大的差距，因而達不到縮小城鄉居民收入差距的目的，沒有什麼實質性的意義。

從經濟學角度來看，決定農產品價格高低的根本原因並不是人爲的計劃性，因此我們需要從市場本身中去尋找其根本原因，下面我們從市場機制本身，即農產品的市場供求狀況來分析決定農產品價格偏低的原因。一般來說，如果一個產品的市場供給大於其社會需求的話，該產品的市場價格就不可能非常理想，這是因爲由於存在多家生產者，且相互之間處於一種競爭狀態，這就決定了購買者的主動權，其有充分的討價還價的餘地，而賣方則明顯處於一種被動狀態，也即市場中的交換雙方並不是處於對等的地位上，因此，農產品價格的相對偏低就是一種不可避免的結果。

同樣根據市場原理，這多家生產者中必然有些生產者由於利潤的下降甚至虧損而不得不退出市場之外，從而調節供求狀況，使之達到供求的平衡而不至於使某一產品的價格長期偏低。但是，我國農產品的生產卻並沒有完全按照市場的這一規則來執行，因爲農業生產是農民唯一的生產手段和生產目的，農民們沒有其他可供選擇的商品可以生產，因而市場對其作出生產決定並不起多大的作用，即使是虧損也要生產，這一狀況是普遍的，這就更加劇了買方的心理預期和壓低農產品價格的把握，在這種情況下，農產品的價格不可能達到一個合理的狀態，即使人爲地提高了其價格，在這種市場的作用下也不可能持久，最終還是會被壓低下來，更何況我們的城鄉人口比例相差懸殊。

從上面的分析我們不難知道，決定農民不能增收的決定因素是農產品價格偏低，而農產品價格偏低又是由不合理的農業、非農業從業人口結構決定的，這一不合理的結構主要表現在城鄉人口的比例上，因此，不改變城鄉人口的比例，要實現農民增收進而實現城鄉社會保障的一體化只能是不現實的，只有農業人口與非農業人口達到一個適當的比例，從根本上改善農產品的供求狀況，才能實現農民收入的絕對、相對上的提高。這種決定關係我們可簡單概括成如下表格：

城市化的階段與農產品供求比例

城市化階段城鄉人口比例農產品供求比例

早期小大

中期中中

晚期大小

顯然，當前的中國社會正處於上表中的早期或者是早期與中期的交接處，這一特定的歷史條件決定了我們離城鄉一體化的社會保障體系的實現還是有一段距離的。同樣根據上面的分析，我們所能做的也只能是調整城鄉人口的不合理比例，從根本上改變農產品的供求狀況，進而改變城鄉收入上的巨大差距而實現社會保障的城鄉一體化，而要調整城鄉人口的不合理比例也只有城市化這一條道路，至此，我們已經非常明確地知道，不是城鄉居民收入上的差距而是城市化人口比例不高在真正阻礙着城鄉一體化的社會保障體系的實現。