城鎮用地潛力研究論文

從現在起到2030年，我國因必須佔用的因素將使耕地減少2070萬hm2。在不包括小城鎮用地的情況下，耕地將減少1/6。因此，小城鎮發展必須立足土地集約利用，這是我國國情的客觀要求。就目前來講，我國城鎮中普遍存在着佈局分散、人均用地量過大（目前我國小城市人均城市建設用地爲143m2，中等城市108m2，大城市88m2，特大城市75m2。小城市用地分別是特大城市、大城市、中等城市的1.9，1.6，1.3倍)、容積率偏低、功能分區不明等弊端，加上人多耕地少的資源條件限制（據聯合國糧農組織發表的統計數據，我國人均耕地和永久性農業用地在74個提供數據的國家中居第67位，另據中國科學院提供的資料，我國目前土地資源的合理人口承載量僅爲9.5億，而目前人口已接近13億)，已對我國城鎮可持續發展構成制約。因此，積極開展城鎮用地潛力研究，探索挖潛對策，促進城鎮土地合理利用，是實現土地利用由粗放型向集約型轉變的客觀要求，也是我國城鎮建設健康發展與城市化的必然選擇。

1城鎮用地潛力研究

1.1用地潛力及其影響因素

筆者認爲，用地潛力包括絕對潛力和相對潛力。絕對潛力指城鎮條件內部的閒置土地和城區內農用地等可直接爲城鎮建設所利用的土地。相對潛力指在城鎮規劃條件的限制下，可以提高土地利用強度或改變土地利用結構，從而提高利用效益的土地。用地潛力受很多因素的影響，主要有城區內農用地所佔百分率、閒置土地百分率、土地利用強度、用地結構、功能分區等，前二者影響絕對用地潛力，後三者影響相對用地潛力。

1.2用地潛力評價方法

用地潛力評價按均質功能地域原則，將城鎮劃分爲若干街區，選定評價指標，揭示不同街區、功能區土地利用效益和使用潛力差異。

1.2.1單元劃分用地潛力評價以建成區內主幹道、次幹道與支路分割成的自然街區爲單元，即在現已劃定的建設用地範圍內，依現有街道將其分成不同的街區，每個街區爲一個用地潛力評價單元。

1.2.2評價指標和方法用地潛力評價指標主要有土地利用強度（容積率、建築密度）、未利用地百分率（包括農用地及其他空閒用地）、居住用地百分率等。依據容積率和建築密度，將不同街區進行用地潛力的分級，在每一級別內詳細分析用地潛力。並在此基礎上，依據未利用地及居住用地所佔百分率，對各街區進行分級，以表示不同街區用地潛力大小的差異。

1.2.3數據的採集採用實地調查、地籍圖與現狀圖面積量算相結合的方法。涉及到的主要數據，有城區人口數、經濟指標、城區總面積、各街區面積、各地類面積、建築密度和容積率等。

1.2.4典型城鎮選擇河北省深澤縣城人均用地140m2，與全國小城鎮人均城鎮建設用地143m2相近，有一定的代表性。

1.3用地潛力分析方法

城鎮用地潛力可按兩條線索加以分析。其一是分析街區用地潛力，將街區分級排序；其二是按不同用地類型分析用地潛力，並以規劃用地指標爲依據，計算出可挖潛力。在典例城鎮用地潛力分析結果的基礎上，將收集到的其他幾個城鎮的用地現狀與潛力分析的結果相對比，進一步分析城鎮建設用地存在的普遍問題，即城鎮建設用地有很大潛力可挖。

2典例城鎮用地潛力分析

深澤縣位於河北省中南部，縣域地理位置東經115。04'~115°21'，北煒38°07'~38°17'。深澤縣城區爲縣政府駐地，由深澤鎮部分村莊及政府各行政事業機關、工廠企業佔地組成，2000年建設用地總面積843.0hm2，城區現有人口60000人。城區擔負着全縣政治、文化、經濟、商貿中心的綜合職能，是全縣的交通樞紐。深澤城區地類面積見表1。

2.1各用地類型潛力分析

2.1.1住宅用地潛力分析深澤縣城區住宅用地總面積爲288.3hm2，人均住宅用地48m2，佔建設用地總面積的34.2%，建築佔地74.1hm2，建築密度26%，建築面積108hm2，容積率0.37。顯然，住宅用地高於《城市用地分類與規劃建設用地標準》[4](以下簡稱《標準》）規定的20%~30%的用地結構。以上數據顯示，城區內住宅用地人均佔有量過大，且平面利用率和空間利用率都明顯偏低。如果按規劃用地人均34m2的標準，對住宅用地（尤其“城中村”統一規劃改造挖潛，將超標的部分予以調整，可挖潛土地84.0hm2。

2.1.2工業倉儲用地潛力分析深澤縣城區內有76.9hm2的工業倉儲用地，人均用地12.8m2，佔建設用地總面積的9.1%，建築密度19%，容積率0.26。工業倉儲用地低於《標準》15%~25%的規定。經實地調查顯示，工業企業內部非生產用地比例過大，少數企業因停產造成土地閒置，企業分散聚集效益差，造成大量土地浪費。若工業佈局合理，一般可節約用地10%~20%，可挖潛用地11.5hm2。這樣在土地資產納入財務覈算時不僅能降低工業成本，還可用節約下的土地進行擴大再生產。

2.1.3公共建築用地潛力分析在深澤縣城區內，公共建築用地總面積46.2hm2，佔建設用地總面積的5.5%，建築密度19%，容積率0.31，平均樓層1.89，其中以城區中心街區的公共建築用地比例最大。與其他城鎮相比，容積率明顯偏低，空間利用程度不夠，如進行合理規劃，將容積率提高到0.50，則可挖潛用地12.7hm2。另外，有一些公共建築用地佔據着城內較繁華的地段，使土地的經濟效益難以發揮，如透過用途置換，依據二、三產業的變化，將部分工業用地改爲商業或住宅用地，可更好地發揮土地的區位經濟效益。

2.1.4未建設利用土地潛力分析未建設利用土地潛力即絕對潛力。從深澤縣城調查測算彙總的成果中可以看出，在城區規劃建設用地範圍內，建築用地平均利用率僅爲65.4%，有283.2hm2的農用地和8.0hm2的其他空閒地，分別佔總面積的33.6%的和1.0%。

2.1.5市政和商業用地潛力分析深澤縣城區內市政和商業用地分別爲57.2hm2和12.3hm2，分別佔總面積的6.8%和1.5%，容積率分別爲0.54、0.35，平均樓層分別爲2.0、1.9。兩類用地所處區位多爲城市中心及道路兩旁，土地利用程度較高，但仍有潛力可挖。

2.1.6其他用地潛力分析其他用地主要包括專用綠地、特殊用地等，城鎮此類用地所佔比例均很小，尤其公共綠地面積均未達到城市規劃標準。綜上所述，深澤縣城區內絕對用地潛力很大，共有253.1hm2土地可供未來城鎮建設使用。

2.2城區內各街區用地潛力分析

深澤縣城區的建築密度平均爲13.6%，容積率平均爲0.21，總體上偏低。但就每一個街區而言，差異很大。爲了便於對比研究，依據建築密度和容積率的數值分佈，將25個街區劃分爲3個級別。

2.2.1高利用水平街區建築密度大於29%的街區有5個，而容積率大於0.45的有8個。這部分街區主要位於縣城中心，或商業繁華地段。這些街區土地平面利用程度較大，空間利用不夠，挖潛重點爲適當降低建築密度，提高容積率和建築層數。

2.2.2中等利用水平街區建築密度在19%~29%之間，容積率在0.3~0.45間的街區有6個，這部分街區與上一級街區相鄰，主要爲村莊、學校、政府、機關等。本級街區中，建築密度較爲適宜，但容積率低；多爲老城區，土地平面利用程度較高，空間利用程度低，其挖潛重點主要是進行舊城改造、向空間發展。

2.2.3低利用水平街區建成區中的其餘10個街區，爲老城區外圍的村莊及近幾年來新建的工廠、企業等用地。其容積率均低於0.3。這類街區是今後城鎮發展的重點，也是城鎮土地整理的重點。

3河北省部分城鎮用地潛力對比分析

爲進一步證實典例城鎮用地潛力的分析結果是否具有一定的代表性，是否反映了河北省城鎮建設用地有潛力可挖的普遍現象，在對典例城鎮用地潛力分析的基礎上，收集了河北省部分中小城鎮建設用地的數據資料，藉以分析研究城鎮用地潛力特點與規律。

3.1城鎮間用地潛力與城鎮等級

爲了研究方便，依據城鎮用地規模和人口規模，將城鎮進行等級歸類（見表2，表3）。

從表中數據可知，城鎮用地潛力（同《標準》[4]相比）大小與城鎮等級呈負相關。即低級別的城鎮人均用地指標過高，城鎮建設缺乏規劃或規劃執行不利，導致城鎮用地規模缺乏合理控制，用地可挖潛力很大；進階別的城鎮規劃管理體制相對健全，人均用地指標趨於合理，可挖潛力不大；其次，城鎮絕對用地潛力與城鎮等級成反比。即低級別的城鎮居住用地和農用地所佔比例較大，絕對潛力較大，城中村現象較嚴重，相對潛力較大。

3.2城鎮內部用地潛力分析

從各城鎮建設用地情況可以看出，城鎮用地潛力主要的共同點有：建成區人均佔地面積過大、城區內用地結構不合理、居住用地和農用地所佔比重過大、建設用地範圍內建築密度與容積率都顯著偏低、土地利用強度小，土地有很大潛力可挖。完全可透過內涵挖潛來滿足近、中期城鎮發展對建設用地的需要。另外，城鎮用地潛力與區位條件呈負相關。即城鎮中心用地潛力小，而城區中心外圍用地潛力大，特別是“城中村”。

總之，就不同級別城鎮而言，隨着城鎮級別的降低，建設用地利用強度降低，人均佔地面積增大，用地結構不合理程度增大，用地可挖潛力增大，這是目前城鎮建設中普遍存在的狀況。

4城鎮建設用地挖潛思路與對策

透過對城鎮建設用地潛力的分析，揭示了目前城鎮建設中存在的問題，說明河北省城鎮建設用地有潛可挖。爲發揮土地最大經濟效益，顯化其價值量，達到促進經濟發展的目的，筆者建議採取如下對策。

4.1在規劃的引導下系統地挖掘建設用地潛力

4.1.1加強城鎮總體規劃的龍頭作用總體規劃是城鎮建設和城鎮管理的'依據，是城鎮土地合理開發利用及正常經營執行的前提，是宏觀調控資源配置的重要手段，必須保持嚴謹性和權威性。城鎮用地挖潛工作必須在城鎮總體規劃的指導下進行，依據總體規劃對城鎮功能區的劃分和規劃設計條件的要求，實行地產置換和局部改造、結構調整等優化土地資源配置的具體挖潛措施。只有這樣，才能保證挖潛工作達到其預期效果。

4.1.2城鎮用地挖潛工作應與土地利用規劃結合進行在城鎮總體規劃的指導下，與城鎮詳細規劃相銜接、相協調，即把挖潛措施的實施過程與詳細規劃的執行過程統一於一體，達到既充分挖掘用地潛力，又實現城鎮規劃的目的。將城中村改造與舊城改造、土地置換與詳細規劃相結合。

透過綜合佈局，合理規劃，提高城區建設用地容積率和城區建築密度。經調查，現在深澤縣城區建築密度爲13.6%，若經合理規劃，達目前建築密度通常控制的25%;容積率現狀0.21，若達到0.31的全國平均水平則可挖潛200hm2左右用地。

4.2規範土地市場，加強土地資產管理，走集約用地道路

城鎮建設用地之所以存在大量不合理現象，造成對土地資源的浪費，其主要歷史原因在於計劃經濟模式下配置土地資源，土地使用權的取得主要是無償劃撥方式，大部分土地處於無價、不流動的靜止狀態，妨礙城鎮現有建設用地的集約利用程度。在我國市場經濟日益發展的今天，培育規範土地市場，透過市場機制配置土地資源，必將促進土地使用者節約用地，提高土地利用效益的內在動力機制的形成。經濟模式的轉變，改變了土地資源的配置方式，進一步使無價、靜止的土地資源，進入有價、流動的過程，有利於內涵挖潛工作的順利進行，也爲挖潛工作提供了新思路、新方法。

4.2.1利用土地區位差價，實行土地置換，調整用地結構利用土地區位差價，實行土地置換，發揮土地增值作用，調整用地結構。土地市場經濟理論，以獲取最大經濟效益爲目標。就一些城鎮而言，其中心商業區爲城區內最好地段，潛在經濟效益高，但其中仍有部分村莊住宅用地，造成黃金地段無黃金效益，制約經濟發展。要發揮這部分用地的潛在經濟效益，就應改變其用途，實行土地置換，調整用地結構。

4.2.2盤活閒置土地對破產企業等閒置土地的使用權進行處置，透過拍賣、轉讓、租賃等方式，盤活閒置土地，收回國有土地資產收益。一些城鎮城區內有部分企業停產，造成土地閒置，透過城鎮土地資本運營，充分挖掘土地資產的價值，爲國企改革提供鉅額資金，同時實現土地資產的保值增值。透過以上措施，盤活這部分土地，所得資金可以用於城鎮建設，也可用於發展經濟，是一個很好的建設用地挖潛途徑。

根據調查，採取不同的處置措施，透過企業間的兼併、合併、企業“退二進三”及土地轉讓，對低效利用土地進行處置，對經營不景氣、地理位置優越的企業透過土地資產置換，來盤活土地資產，使土地的經濟效益得到了充分發揮。對於改制企業土地資產採取靈活處置方式，對經濟實力強、效益好的企業，以出讓方式處置土地使用權。對繳納出讓金有困難又不宜採取作價入股方式處置土地的企業，採取租賃方式。對不宜採取有償使用方式的企業，繼續保持劃撥方式。

4.3建立土地收購儲備制度

目前，城鎮普遍存在着土地閒置現象，或者是在黃金地段存在大片低效利用的廠房、倉庫；同時，在土地供給引導需求機制下，存在着部分項目沒地用。所以，需要政府調劑土地閒置使用者與用地需求者之間的土地流轉關係，即建立城鎮存量土地由政府統一收購、統一儲備、統一配置的土地收購儲備制度[8]。透過收購儲備機制，政府可將閒散土地充分利用起來，減緩城區建設繼續外延的速度，降低對耕地資源的壓力，有利於社會經濟的可持續發展。目前，深澤縣土地儲備庫已經建立，現已入庫土地15宗，面積26hm2，土地儲備像蓄水池一樣調節土地供應。其次，政府可加強一級土地市場的壟斷，防止國有資產流失，穩定地價與土地市場秩序；再次，可促進城區土地資源的優化配置，服務於企業改制和產業結構調整，並依據城鎮規劃進行土地整理，保證規劃的實施。