油氣管道工程項目研究的論文

１油氣管道工程項目覈准工作面臨的機遇與挑戰

1.1投資體制改革和行政審批制度改革爲加快項目覈准工作進度奠定了基礎

2014年10月31日，國務院下發《政府覈准的投資項目目錄（2014年本）》，明確跨境、跨省（區、市）輸氣管網（不含油氣田集輸管網）項目由國務院投資主管部門覈准，其中跨境項目報國務院備案，其餘項目由省級政府覈准。2014年12月10日，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關於印發精簡審批事項規範中介服務實行企業投資項目網上並聯覈准制度的工作方案的通知》（國辦發〔2014〕59號），明確項目覈准只保留規劃選址、用地預審（用海預審）兩項前置審批，其他確需保留在項目開工前完成的審批事項，實行與項目覈准並聯辦理。對重特大項目也應將環境影響評價（海洋環境影響評價）審批作爲前置條件。對於同一階段同一部門實施的多個審批事項現予以整合，“一次受理、一次辦理”。投資體制改革和行政審批制度改革，大幅縮減覈准範圍，下放覈准權限，加大了簡政放權力度，切實轉變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業投資主體地位，更好地發揮政府作用，加強和改進宏觀調控，精簡前置審批，減少項目覈准前置審批，實行更加便捷、透明的投資項目覈准制，爲加快項目覈准工作進度奠定了基礎。

1.2油氣管道建設任重道遠，項目覈准工作是一項長期而艱鉅的任務

目前，我國油氣管道建設特別是天然氣管道建設處在大發展時期，未來發展空間巨大，預計未來10～20年內油氣管道項目建設仍將處於高峯期。據瞭解，目前美國天然氣年消費量約7000億立方米，擁有天然氣幹線管網49萬千米，已形成輸配一體化系統；俄羅斯天然氣年消費量約4000億立方米，擁有天然氣幹線管網15.95萬千米；歐盟天然氣年消費量約5000億立方米，擁有天然氣幹線管網15.6萬千米。根據國家天然氣發展規劃，2020年我國天然氣消費量4000億立方米，2030年5000億～6000億立方米。特別是目前京津冀、長三角、珠三角等重點地區治理霧霾天氣和PM2.5，將刺激全國天然氣消費量爆炸式增長。借鑑歐美的經驗，如果2030年天然氣消費量達到5000億立方米，管道建設速度最低需要保持目前每年新建8000千米的規模，到2030年全國天然氣管道總長度將達到20萬千米左右，比2012年增加14萬千米。因此，管道建設是一項長期任務，項目覈准工作亦是一項長期而艱鉅的工作。

1.3油氣管道工程工期的緊迫性與開工合法性的矛盾越來越突出

石油天然氣作爲戰略資源，一方面，國內供應嚴重不足，需要大量引進，尤其是作爲國際間能源合作戰略通道項目，其工期目標往往是由國家高層部門或政府間協議約定，若不按期建成投產，順利實現資源引進，將承擔“照付不議”義務。另一方面，下游目標市場爲進一步優化當地能源結構，有效治理大氣環境污染和促進地區經濟增長，對石油天然氣的需求日益增加，導致供需矛盾日益突出，這也在客觀上促使油氣管道工程加快建設。因此，油氣管道工程作爲連接上游油氣資源和下游目標市場的“橋樑”，其項目建設進度安排及控制，不僅要考慮項目建設所在地的自然環境因素、社會環境因素以及施工管理等因素，而且要考慮油氣資源供應安排或配套上游資源工程建設進度以及目標市場油氣資源需求矛盾或配套下游工程建設進度等因素，實現油氣管道工程建設工期目標與配套建設工程工期目標有機統一。《企業投資項目覈准暫行辦法》（中華人民共和國國家發展和改革委員會令第19號）第二十七條規定，對於應報政府覈准而未申報的項目、雖然申報但未經覈准擅自開工建設的項目，以及未按覈准檔案要求進行建設的項目，一經發現，相應的核準機關應立即責令其停止建設，並依法追究有關責任人的法律和行政責任。第八條規定，項目覈准必須具備規劃選址、用地預審、環境影響評價、節能評估、社會穩定風險評估等覈准附件，同時要滿足國家關於招投標管理和項目國產化水平的有關要求。而油氣管道工程覈准工作涉及地區多、部門多，環節多，任何一個環節或地方受阻，都將影響整個項目覈准工作進度，進而影響項目開工建設和建成投產時間。由此可見，油氣管道工程工期的緊迫性與開工合法性的矛盾越來越突出。

1.4規劃選址辦理前置審批條件設定過多且不盡合理

根據《建設項目選址規劃管理辦法》（建規[1991]583號）的要求，規劃選址辦理需在獲取縣、市建設規劃部門的審查意見後，上報省建設規劃主管部門核發選址意見書。目前各省規劃選址辦理流程基本上是針對省內核準項目制定的，要求提供環境影響評價、水土保持評價和用地預審意見等批覆檔案作爲審批前置條件。但是，國家覈准建設項目，其建設用地預審意見和環境影響評價分別由國土資源部和國家環保部辦理。國土資源部批覆建設項目用地預審意見時，需提供管道沿線各地方政府用地預審初審意見，並將有關材料組卷，方可受理批覆；國家環保部要求，受理環境影響評價報告時，必須提供水土保持評價批覆和環境敏感點批覆；審批環境影響評價報告時，僅在批覆前徵求管道沿線地方環保部門意見，前期地方環保部門不出具批覆意見。這些前置條件辦理週期的增加，將大大增加規劃選址意見辦理週期。

1.5建設項目用地預審要求不斷提高

2012年2月，國土資源部下發了《關於嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》（國土資發〔2012〕2號），明確從2012年4月1日起，凡未列入經批准的新一輪土地利用總體規劃（2006－2020年）的項目，不得透過建設項目用地預審意見。2014年2月，國土資源部下發了《關於強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發〔2014〕18號），要求用地預審申報時，佔用耕地的項目嚴格執行“佔補平衡”、“先補後佔”政策，按照“佔優補優”的原則，將補充耕地資料落實後，方可上報審批。同時要求，建設項目用地指標嚴格執行《石油天然氣工程項目建設用地指標》（2009），對於超過用地指標的項目，需編制節約用地評價報告，並經國土資源管理部門專家論證透過後，再予以出具用地預審意見。

1.6環境影響評價依然是項目覈准工作的瓶頸

1.6.1新《環境保護法》的實施增加了環境影響評價辦理的難度，延長了辦理時間新《環境保護法》（2014年修訂）規定，國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，項目建設必須滿足生態保護紅線的要求。即項目選址、選線必須符合“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”的要求。同時規定，環境影響評價報告除國家機密或商業祕密外，其他均應全文公開，以此爲載體，使公衆積極參與建設項目環境影響評價，並賦予了公衆舉報、訴訟等權利。由此可見，新法的實施從法律層面上限制了管道路由的選擇，增加了需辦理的環境敏感點數量和環境影響評價辦理難度，延長了環境影響評價批覆檔案辦理時間。

1.6.2地方政府更加嚴苛的環保制度進一步增加了環境影響評價的辦理難度和辦理週期爲了加強環境保護和水資源的管理，各級地方政府在遵循《環境保護法》和《水污染防治法》（2008年版）的.前提下，結合自身實際情況，出臺了一系列比國家要求更嚴、範圍更廣的環境保護和水資源管理的相關規定。例如，2013年江蘇省出臺的《江蘇省生態紅線區域保護規劃》，將洪水調蓄區、清水通道維護區和生態公益林等均列爲環境保護的範圍，擴大了環境敏感點的數量；《廣東省飲用水源水質保護條例》（2010年修正本）明確禁止油氣管道穿越飲用水地表水源保護區。這些制度的實施，不但增加了環境敏感點的數量，而且爲管道選線設定了制度障礙，限制了管道路線的選擇，增加環境影響評價批覆檔案辦理週期。

2油氣管道項目覈准工作的推進措施

項目覈准的實質就是在規定時間內取得項目實施的合法許可。項目覈准是項目前期工作的重要內容之一，項目覈准後方可開工建設，獲取項目覈准是項目順利實施的重要前提。項目不覈准將無法得到地方相關部門的支援，容易導致項目不能開工、延期投產、增加索賠、地方糾紛等現象的發生。爲有效推進項目覈准工作進度，需做好以下幾方面工作。

2.1抓住行政審批制度改革契機，積極推動覈准工作改革

根據國辦發〔2014〕59號檔案精神，積極推動由國家發展改革委牽頭組織相關部委，修訂政府覈准的投資目錄，修訂覈准辦法，建立縱橫聯動協管機制。同時，針對油氣管道項目的特點，研究簡化油氣管道項目申請覈准所附必備要件、優化覈准審批程序、轉變覈准審批方式、精簡與項目覈准有關的前置審批、規範中介服務，不斷提高覈准工作效率。首先，協調國家發展改革委，繼續鞏固控制性工程方案確定的前提下，給予提前核準和開工的政策支援；其次，協調國家發展改革委、環境保護部、海洋局，進一步明確需要把環境影響評價作爲前置審批條件的重大管道建設項目的具體範圍，同時，減少環境影響評價審批前置條件，縮短環境影響評價辦理週期；最後，積極協調國家住房和城鄉建設部，進一步明確項目規劃選址辦理程序、規範辦理手續、精簡前置審批條件。

2.2強化機構設定，充分發揮屬地化管理優勢

爲有效推進項目覈准工作進度，油氣企業可實行“一省一機構”的“塊狀”管理模式。這種機構設定，有利於油氣管道建設企業與當地政府建立長期、固定、有效、友好的溝通協調機制。首先，屬地化派駐機構能隨時與地方政府部門溝通協調，充分利用油氣企業與地方政府簽訂的戰略合作協議，抓住與各級政府會談等各種有利時機，適時反映問題，解決問題，以天然氣利用改善地方能源消費結構，促進當地經濟發展爲突破口，充分響應地方利益訴求，積極尋求政府部門的支援和理解，增強對外協調工作的主動性和有效性。其次，派駐機構實行屬地化管理，可充分發揮屬地化人脈資源優勢，選擇合適的聯繫人作爲與政府部門溝通協調的橋樑，有效提高覈准工作的效率。

2.3加強覈准工作計劃管理

油氣管道項目建設單位應於每年初組織編制、下達“建設項目覈准工作計劃”，明確責任部門、責任人及各項任務的關鍵時間節點要求。在計劃執行過程中對比“覈准工作計劃”目標，分析計劃執行偏差情況，根據實際情況適時調整工作計劃，確保項目覈准工作全過程處於受控狀態。項目覈准工作牽頭部門，充分發揮項目覈准工作的核心組織作用，積極協調各相關部門切實解決覈准工作中存在的問題和困難，確保項目覈准工作合規合法地按期完成。項目覈准工作責任部門強化“覈准工作計劃”的執行和落實，不當“甩手掌櫃”，將項目覈准工作任務層層分解，落實到位，責任到人，做到事事有人辦、環環有人盯、項項有着落。全面實行覈准工作週報制度，及時反映每週覈准工作進展，累計覈准工作進展，存在的問題及需要協調解決的事項。

2.4統籌協調，完善立體協調機制

爲有效推進項目工作進度，油氣管道建設企業應進一步加強和完善縱橫交錯的立體協調機制。縱向：一方面，加強與上級主管部門的溝通協調，及時反饋覈准工作中存在的問題，並商請給予支援協調；另一方面，加強對可行性研究單位（尤其是兩家或以上）的協調管理，要求可行性研究單位在項目啓動之初明確責任分工，項目前期工作統籌安排、統一節奏，避免出現因不同人員、不同時間開展工作，引起地方政府誤解或不理解，從而對項目覈准工作進展產生負面影響。橫向：一方面，加強與地方政府及相關部門的溝通協調，善於把握和利用各種有利時機，積極獲取地方政府的理解和支援；另一方面，充分發揮定期協調機制（例如定期召開覈准工作協調會），加大核準工作協調力度，統籌安排，各負其責，有序推進項目前期工作，確保項目覈准工作目標的實現。

2.5積極開展項目前置環境影響評價

爲適應新《環境保護法》的實施對油氣管道項目路由的選擇的要求，積極開展項目前期環境影響評價是十分必要的。環境影響評價單位根據可行性研究報告編制單位提供的初步線路走向方案，進行沿線環境現狀調查，識別管道涉及的環境敏感區，以及管道與環境敏感區之間的位置關係，初步分析管道建設對環境敏感區的環境影響，開展管道穿越環境敏感區的合規性分析，提出相關的意見和建議，包括環境敏感區避讓、環境敏感區調整、應辦理的行政許可手續、編制報批環境敏感區影響專題報告等；可行性研究單位根據環境影響評價單位篩查的環境敏感點，積極開展環境敏感點避繞方案比選，爲優化確定管道線路走向提供依據，有效避讓或減輕管道建設對環境敏感區的影響，爲下一步環境影響評價工作順利開展和加快環境影響評價報批進度提供條件。

2.6建立和完善油氣管道項目覈准工作數據庫

建立和完善油氣管道建設項目覈准工作數據庫，其內容涵蓋覈准工作開展的全過程。重點包括：

1）覈准工作計劃執行情況及偏差原因分析；

2）覈准工作費用統計分析；

3）規劃選址、用地預審、環境影響評價（含環境敏感點）、節能評估、社會穩定風險評估等覈准附件及相關專項評價審批部門、審批程序、審批要求、審批前置條件、審批週期等；

4）中介服務內容及費用；

5）項目覈准工作存在的問題，以及爲加快覈准工作採取的有效措施等內容。這種數據庫資料是項目覈准工作階段技術經濟的綜合反映，也是一定時期覈准工作管理水平的真實反映，它彙集着覈准工作的全面成果，是覈准工作寶貴經驗和知識的積累。蒐集、整理和利用這些成果資料，非常有利於推進覈准審批制度改革，改進覈准工作方法，全面提升項目覈准工作管理水平。總之，項目覈准工作是一項政策性、專業性很強，技術要求高，關係複雜的系統工程，項目覈准的工作質量及進程對項目經濟效益和社會效益的實現有着重大影響。面對新的機遇和挑戰，不斷探索和優化覈准工作方法，加快形成核準工作程序化、制度化，規範覈准工作行爲，對於提高前期工作效率，加快油氣管道建設，改善能源結構，促進地方經濟社會發展具有十分重要的現實意義。