農產品地理標誌質控制度及建議論文

一、歐盟農產品地理標誌質量控制制度法律構成分析

歐盟農產品地理標誌質量控制制度的建立完全符合地理標誌質量控制的一般原則。在歐盟層面，農產品地理標誌質量控制相關法律主要由882/2004號條例②和1152/2012號條例③構成。就法律適用而言，前者是一般法，後者是特別法。作爲特別法，1152/2012號條例明確規定：成員國應當根據882/2004號條例的要求指派實施符合說明書覈查的控制主體———主管部門④或控制機構⑤；申請農產品地理標誌時必須在說明書中指定控制主體⑥；符合說明書的核查應當在產品投入市場前進行⑦；這種覈查產生的費用可以由經營者承擔，成員國也可以承擔⑧。另外，該特別法還規定，882/2004號條例要求成員國官方制定的主要針對食品⑨、飼料安全的多年度控制計劃及提交委員會的年度實施報告中，農產品地理標誌質量控制工作應作爲一個獨立的章節⑩。因爲質量控制是由官方主管部門或其授權的機構進行，因此這一制度在歐盟稱爲官方控制制度。作爲一般法，882/2004號條例內容極爲廣泛，涉及官方控制實施的主體，實施官方控制的人員培訓，控制和核查程序，控制活動、方法和技術，抽樣和分析，官方控制的資金，技術支撐體系，行政協助與合作，多年度控制計劃和年度報告，執法措施等[13]。另外，地理標誌農產品的可追溯性和食品安全性必須符合該法的一般要求。綜上所述，歐盟農產品地理標誌質量控制分爲兩種路徑，即主管部門直接對經營者進行質量控制，或由控制機構對經營者進行質量控制，而主管部門負責對控制機構進行監管。成員國有權選擇具體適用哪一種管理體制：由主管部門直接監控的如英國、荷蘭、愛沙尼亞等國；選擇後者的如法國、意大利、波蘭等國[14]。歐盟農產品地理標誌質量控制管理體制如圖1所示。

二、法國農產品地理標誌質量控制制度的特別規定

如前所述，歐盟農產品地理標誌質量控制的具體措施由成員國國內法規定，就此意義而言，歐盟有關法律爲一般法，成員國國內法爲特別法。以法國爲例，其《農村法》第6部分第4編第2章對農產品地理標誌質量控制進行了詳細規定。其特別規定如下：

第一，全面實行主管部門—控制機構—經營者的質量控制管理體制。原產地和質量國家研究所(INAO)作爲主管部門負責第三方獨立控制機構的審批①，經審批的控制機構依據“控制計劃”對經營者進行產品是否符合說明書的核查②，覈查透過的授予合格證書③。第三方獨立控制機構的引入，保證了對數量衆多、類型各異的農產品地理標誌的全面質量控制。例如，布烈斯火雞（DindedeBresse）的質量控制機構是非常著名的Certipaq公司，這家成立於1997年的公司主要從事農產品和食品認證工作，由它負責質量控制的地理標誌達到160個④。

第二，農產品地理標誌申請時，除了歐盟法要求的在說明書中指定控制機構外，該法還規定在提交說明書的同時應當提交質量控制計劃⑤。質量控制計劃是與說明書平行的法律檔案，由代表生產者利益的組織和控制機構共同制定⑥，主要規定質量控制的關鍵點、參考值、評估方法、覈查時間、週期、方式等，控制計劃必須包括針對違反說明書的行爲採取的措施⑦。關鍵點、參考值、評估方法等內容應當同時寫入說明書。例如，佩裏戈爾德核桃委託的控制機構是CERTISUD公司⑧，該控制機構與佩裏戈爾德核桃的生產者組織共同制定了控制計劃⑨。

第三，主管部門對於質量控制的監管非常嚴格，從控制計劃的審覈，控制機構的監管，到控制技術和方法的制定和發展⑩。

第四，稅收保證了INAO包括質量控制在內的工作的正常進行。INAO可以向農產品地理標誌經營者徵稅，稅率由農業部部長和預算部長在與INAO相關國家委員會協商後聯合發佈命令。目前，INAO年預算大約2000萬歐元，其中20%來自於向生產者徵收的稅款輰訛輥。法國農產品地理標誌質量控制中各個主體的基本職責如圖2所示。另外，相關主體如違反農產品地理標誌質量控制的`相關規定將承擔刑事責任。《消費法》規定，構成“未經許可的機構頒發合格證書”、“使用或試圖使用欺騙性的合格證書”、“使用某種方式使人認爲或容易使人相信產品具有合格證書”等情形，將被處以兩年監禁和37500歐元罰款輱訛輥。

三、對完善中國農產品地理標誌質量控制制度的政策建議

《農產品質量安全法》是《農產品地理標誌管理辦法》的上位法，就農產品地理標誌質量控制的法律適用而言，《農產品質量安全法》是一般法，《農產品地理標誌管理辦法》是特別法。《農產品質量安全法》於2006年生效，當時中國的農產品地理標誌制度尚未建立，該法沒有對農產品地理標誌作出任何具體規定，但作爲保障農產品質量安全的一般法，地理標誌農產品的可追溯性和安全性自應受該法調整。對該法第六章第33條第5項“其他不符合農產品質量安全標準的”情形作出擴張解釋，應包括不符合質量控制技術規範的情形，從而將實施符合質量控制技術規範的核查活動納入監督檢查的內容。該法第50條規定了行政處罰規定及罰則。作爲特別法，《農產品地理標誌管理辦法》對於主管部門質量控制職責的規定是：“應當加強農產品地理標誌監督管理工作，定期對登記的地理標誌農產品的地域範圍、標誌使用等進行監督檢查。登記的地理標誌農產品或登記證書持有人不符合本辦法第七條、第八條規定的，由農業部註銷其地理標誌登記證書並對外公告。①”《農產品地理標誌管理辦法》雖然明確了主管部門對農產品地理標誌的監督管理職責，但因缺乏實施細則，各地農產品地理標誌主管部門在質量控制方面主動性和規範性不夠，質量控制方面的監管機制還不健全。目前，中國農產品地理標誌質量控制更多依靠生產者的自我控制和證書持有人的內部控制②。這種控制機制與地理標誌質量控制的一般原則存在一定差距。另外，由於國家農產品質量安全抽查檢測不向經營者收取費用，資金不足，抽檢的覆蓋面有限，分攤到農產品地理標誌的資源就更加有限，遠遠不能滿足農產品地理標誌質量控制的監測要求。結合歐盟與法國農產品地理標誌質量控制的制度安排和中國相關制度現狀，提出以下建議：第一，仿效歐盟做法，建立中國農產品地理標誌質量控制一般法與特別法相結合的制度結構。在《農產品質量安全法》一般法的法律框架下，在現有規則適用地理標誌農產品可追溯性和安全性的控制基礎上，強化將符合農產品地理標誌質量控制技術規範的核查列入監督檢查的內容，明確不符合質量控制技術規範的法律責任，特別是行政責任和刑事責任。同時，加快配套農產品地理標誌質量控制方面的制度建設。對農產品地理標誌質量控制的任務、主體、資金、技術、責任等作出具體規定。第二，借鑑法國經驗，在中國農產品地理標誌質量控制體系中全面引入第三方獨立控制機構，形成主管部門—控制機構—經營者的管理體制。中國農產品地理標誌數量衆多，類型差異顯著，借鑑法國的質量控制管理模式是適合的。農業部作爲主管部門，現有的農產品地理標誌檢測機構可以在經過審批後成爲質量控制機構，質量控制費用可以考慮由經營者分攤，解決控制機構管理經費不足問題。針對當前主要依靠生產者的自我控制和證書持有人的內部控制的管理現狀，各級農業主管部門應加大監督檢查和執法處罰力度。第三，建立農產品地理標誌質量控制制度，明確農產品地理標誌申請時應當包含質量控制計劃，明確規定覈查的關鍵點、參考值和評估方法，以及覈查時間、週期、方式等，同時，質量控制計劃中應當明確違反質量控制技術規範所採取的措施。同時應規定在質量控制技術規範中註明控制機構的名稱、地址和聯繫方式，以及質量控制的關鍵點、參考值和評估方法。