全國統一碳排放權交易體系中的配額分配方式淺析論文

利用市場機制能夠有效降低實現碳排放控制目標的成本，我國政府己經確定將在“十三五”內建立起全國統一的ETS。配額分配是ETS建設中非常關鍵且複雜的問題之一，也是行政色彩最鮮明的一個環節。我國幅員遼闊，區域差異巨大，而且己經形成了以屬地化分級管理爲基礎的行政管理模式。在全國統一ETS中，如何考慮這些因素，建立合理可行的分配方式，將全國ETS的排放總量目標分配到各納入企業，是本文研究的核心問題。

從區域差異明顯、屬地化分級管理等特點來看，我國和歐盟有一定的相似之處。歐盟排放交易體系(EU ETS)是目前全球規模最大、執行時間最長的ETS，我國可借鑑吸取其經驗教訓。國外學者對EU ETS的分配方法進行了很多深入分析。 EU ETS第一、二期的分配以“分權方式”爲主，由各成員國主導本國分配計劃(National Allocation Plan)的制定，但出現了配額過剩、歐盟內部市場競爭力扭曲等問題。EU ETS第三期則加強了中央集權，由歐盟委員會負責制定統一的免費分配方法，並規定了各成員國的拍賣配額數量。國內一些學者也基於EU ETS的實踐，分析了我國能夠借鑑的經驗。但學界尚無對我國未來的全國ETS中配額分配方式的研究。

本文基於對我國現實情況的分析，在屬地化分級管理制度的基礎上，從全國ETS的排放總量、各省ETS覆蓋部分的排放總量和配額分配方法確定方式這三個方而，分析了全國統一ETS的配額分配方式，並提出了一種全新的分配方案，以期對我國全國ETS的建設提供參考。屬地化管理模式下，“集權方式”由中央政府決定分配結果，需要考慮區域及企業的排放情況，因此而臨資訊不對稱問題，政策的實施和協調成本較高;而“分權方式”由省級政府決定分配結果，因此各省有可能降低對本省ETS覆蓋部門的碳排放控制要求，使減排成本更高的非ETS部門承擔過多責任，增加社會總體減排成本，從而面臨“囚徒困境”挑戰。這是確定分配方式需要權衡的重點，也是本文的分析重點。

一、配額分配採用屬地化管理模式

屬地化分級管理是我國長期以來形成的行政管理模式，利用“錦標賽制度”的內在激勵，促進了我國經濟長期的高速增長。“十一五”以來，可量化的“錦標賽制度”從經濟領域擴展到節能、環保和氣候領域，成爲我國節能減排、控制碳排放強度的核心政策。中央提出了能耗強度和碳排放強度下降的約束性指標，將其分解爲各省級政府的約束性目標，並實施考覈。這種方式透過對各級政府的有效激勵，取得了良好的實施效果，是我國行政傳統的延續。

碳排放權交易作爲一種政策工具，它的實施需要符合我國的行政傳統，適應現行的行政制度，保持對各級政府的有效激勵。其中，配額分配是與行政管理密切相關的核心任務之一。因此，全國統一ETS中，按照“屬地化分級管理”的模式，採用“中央政府一省級政府一納入企業”逐級分配配額的方式，並賦予省級政府充分的決策權，是一種現實的可行選擇。同時，這種方式也具有充分的合理性，可以從如下幾個方而具體分析。

1.多政策目標約束下，要保證地方政府的行動空間。“目標責任制”下，中央政府己經規定了各省碳排放控制的總體目標，若進一步直接規定ETS納入企業的配額數量，相當於規定了各省的ETS納入部分的總量目標，可能對省級政府造成“雙重”約束。省級政府無法自主決定ETS和非ETS部門實現本省整體減排目標的責任分配，其控制碳排放的行動空間受到較大影響。因此，省級政府要對本省ETS納入企業的配額分配具有一定的決策權。

2.我國區域差異明顯，需要避免可能導致公平問題的“一刀切”。我國不同區域在經濟發展水平、產業結構、技術水平、能耗和碳排放強度、能源資源享賦等方而都存在較大差異，並導致減排成本和潛力的不同，而且這些因素之間也存在相互聯繫和影響。若全國採用完全一致的分配方法，勢必會弱化對這些差異的考慮。不同地區的企業接受相同的碳排放約束，會影響區域“公平性”，降低分配方案的被接受程度及其可行性。

3.行政資源和資訊不對稱的制約下，下放配額分配權有利於政策實施。粗略估計，未來將有上萬家企業被納入全國統一ETS。若由中央政府直接向這些企業分配配額，不僅存在較大的資訊不對稱，也需要耗費大量的人力物力。而省級政府則對轄區內企業更爲了解，溝通協調成本更低。賦予省級政府一定的分配權，能夠充分考慮當地的特點和相關產業政策，發揮ETS市場機制的優勢，降低實現碳排放總體控制目標的成本。

總之，屬地化管理方式，有利於充分考慮區域差異和地方特點，符合我國的行政傳統，有利於ETS的實施，但需要進一步分析中央政府和省級政府在這種分配方式中的角色分配。

二、全國ETS配額分配中的關鍵問題

在ETS中，配額分配和總量設定的關係密切。按照一定方法分配的配額加總後，要與ETS總的排放上限相等。建設全國統一的ETS，要確定全國ETS的排放總量目標，並將相應的配額分配到各個納入企業。由於屬地管理的需要，還要確定各省納入ETS部分的排放總量。

因此，分析全國統一ETS下的分配方式，需要理清全國ETS排放總量、各省納入ETS部分的排放總量和納入企業配額三者之間的關係，從而提出三者的確定方式。

全國ETS排放總量的確定，可以採用“分解法”，將全國總體碳排放控制目標分解到ETS部門和非ETS部門，得到ETS總量;也可以採用“加總法”，由各省ETS覆蓋部分的排放總量加總得到全國ETS的排放總量。各省ETS覆蓋部分的排放總量的確定，可以採用“自頂向下”的方式，由中央政府或省級政府確定;也可以採用“自底向上”的方式，將按一定方法分配給企業的配額加總得到。配額分配方法，可以由中央政府確定，也可以由省級政府確定。

(一)全國ETS排放總量的確定

全國ETS排放總量可以採用“分解法”或“加總法”確定，兩種方法各有優劣。

與“加總法”相比，“分解法”有三個方而的優點。第一，ETS政策目標的確定性較強，在宏觀層而明確地分配了ETS部門和非ETS部門的減排責任。第二，決策權比較集中。由中央政府決定ETS在實現社會總體減排目標中的作用，對政策工具的掌控更強，目標設定可以充分體現中央政府的減排意志。第三，統一市場的特徵明顯，符合傳統的“總量控制和交易”制度特徵。市場波動時便於由中央政府總體調控，效果更好。

但是，“分解法”面臨着不確定性和資訊不對稱的挑戰。受工業化、城鎮化和經濟轉型調整等多重因素影響，我國未來的碳排放情況具有較大的不確定性。“分解法”從全國層而的溫室氣體排放控制目標出發，制定ETS部門排放總量上限，將而臨各種不確定性的挑戰。ETS是以企業爲實施對象的政策工具，其排放總量的設定要與納入企業的配額分配保持協調，二者的相互協調應計入政策的實施成本。此外，還需掌握企業的排放情況，而直接從中央政府層而瞭解微觀排放實體的資訊，將而臨資訊不對稱的挑戰。

“加總法”的優缺點和“分解法”恰恰相反。它將總量確定下放到省級層而，能夠降低宏觀數據不確定性的影響;而且省級政府對企業的情況瞭解較多，資訊收集和處理的成本較低。但是，它不具有“分解法”目標明確、決策權集中、市場統一性強的優點。

(二)各省ETS覆蓋部分排放總量的確定方式

按照屬地化管理模式，由省級政府負責向企業分配配額。各省ETS覆蓋部分的排放總量與企業配額分配有兩種聯繫方式:一是“自頂向下”—先“定”總量後分配額;二是“自底向上”—先分配額後“算”總量。在這兩種模式下，根據決策主體的不同，共有3種確定各省ETS覆蓋部分排放總量的'方式。

1.“自頂向下”模式

“自頂向下”模式的優點是政策目標比較明確。但是，由於要協調排放總量目標和企業配額的分配結果，其成本較高，且而臨宏觀因素不確定性的挑戰。此外，各省可能對總量目標和分配結果採取不同的協調方式，向本省的優勢和支柱產業給予政策傾斜，從而人爲扭曲不同區域的行業競爭力。該模式下，省級ETS覆蓋部分排放總量的確定方式有兩種:一是由中央政府規定，二是省級政府自行確定。

(1)中央政府規定

與我國現有政策中的“目標分解制度”類似，可以將全國ETS排放總量分解到各個省，形成省級ETS覆蓋部分的排放總量，再由省級政府進一步分配給納入企業。

由於有類似政策積累的經驗，央地之間建立了比較完善的目標分解機制，這種自上而下方式的實施成本較低。而且，各省的目標由中央政府統一決定，能夠避免各省決策的“囚徒困境”，減小碳排放約束差異導致的競爭力扭曲。

但是，該方式有一個重要缺陷。在當前的政策機制下，中央政府己經爲省級政府規定了社會總體溫室氣體排放控制目標;若再爲其規定ETS覆蓋部分的總量目標，省級政府將無法決定ETS部門和非ETS部門之間的減排責任分擔，省內實施減排政策的靈活空間受到限制。另外，由中央政府確定省級ETS覆蓋部分的排放目標，同樣有資訊不對稱和成本過高的問題。

(2)省級政府確定

在這種方式下，省級政府能夠結合本省的排放分佈、減排成本、行業發展等情況確定本省ETS覆蓋部分的排放上限，可以自主決定本省的溫室氣體控制努力在ETS和非ETS部分的分配，從而避免“雙重約束”。此外，省級政府掌握當地企業的大量資訊，便於溝通，成本較低，制定的方案可行性也更強。

但是，該方式有兩個明顯缺陷。第一，省級政府決策權過大可能導致“競底效應。ETS主要納入的是擁有大型排放源的工業企業，這些企業對地方經濟有較大影響，對政策制定的影響力也較強;爲減小碳排放約束對本省工業競爭力的影響，各省可能放鬆對ETS部門的要求，制定過於寬鬆ETS目標，給納入ETS企業過量分配指標，反而使減排相對比較困難的非ETS部門承擔過多的減排責任，增加社會總體減排成本，影響經濟效率。這種教訓在歐盟排放交易體系(EU ETS)中表現得非常明顯。第二，分權過多會影響市場的統一性。各省差異化的ETS部分排放上限(相應的指標分配的方式也會不同)規定，會人爲地扭曲區域間的企業競爭力，可能引發企業、甚至地方政府對“區域公平”的異議，增加ETS的實施阻力。

2.“自底向上”模式

和確定全國ETS排放總量的“加總法”優缺點相似。“自底向上”模式能夠降低各省ETS覆蓋部分排放總量的不確定性，但可能影響政策目標的明確性和統一性。此外，企業可能爲獲得更多配額而進行遊說，造成企業層而的“競底效應”，從而可能使目標過於寬鬆。

該模式下，先按事先確定的分配方法，將配額分配到納入企業，再將配額分配量加總，得到省級ETA的總量目標。因此，這種方式下省級ETS覆蓋部分的排放上限與配額分配方法的確定主體有關。

(三)企業配額分配方法的確定主體

配額分配方法的確定對於配額分配至關重要。分配方法一旦確定，納入企業的配額數量也基本確定，“自底向上”的各省ETS覆蓋下的排放上限隨之確定。分配方法的確定主體可以是中央政府，也可以是各省級政府。

1.中央政府確定

由中央政府確定分配方法，有利於保持市場的“統一性”，確保全國市場總體目標的實現。首先，可以避免各省單獨確定分配方法，“競底效應”導致配額過剩、社會總體減排成本增加，及區域競爭力扭曲。其次，統一分配方法的權威性更強。第三，採用統一分配方法，能夠從總體上調節不同行業間的配額分佈，有利於與國家層而的產業政策保持協調，避免可能導致效率低下的地方保護行爲。

中央政府確定統一分配方法也存在缺點。一是省級政府缺乏自主權，會影響ETS降低各省實現碳排放控制總體目標成本的效果。由於區域發展情況不同，各地可能對不同行業的發展採取不同的態度，而配額分配是體現這種態度的重要方式。例如，發達地區可以透過減少免費配額數量，刺激高排放行業轉移，促進實現產業升級。但全國統一方法可能削弱這種影響。二是資訊不對稱顯著。確定配額分配方法，需要考慮地區和企業層而排放和發展情況，由中央政府統一確定的成本較高。地方政府則對企業情況更爲了解，而且和企業有較好的協商機制，能夠降低成本。三是統一方法無法考慮到各地企業的情況差異。例如，由於能源資源享賦、技術水平等的差異，不同地區同一行業的排放特點可能不同。若採用統一方法，可能導致“鞭打快牛”等不公平問題。

2.省級政府確定

省級政府作爲決策主體的優缺點和中央政府作爲決策主體正好相反。優點有:能夠充分體現區域差異;發揮地方政府的自主性，體現其產業政策特點;資訊不對稱程度低，確定方案的被接受程度較高，成本較低。

該方式主要有兩個缺點。一是過於分權可能導致“囚徒困境”。省級政府出於對本省工業行業的保護，會傾向於制定較爲寬鬆的分配方法，造成配額過剩。從而使非ETS部門承擔過多的減排責任，增加碳排放控制的總體成本，影響ETS的實施效果。二是差異化的分配方法可能導致區域間企業競爭力的扭曲，進而引起競爭力受到影響地區企業和政府的不滿，影響ETS的實施。而且，按照我國的政策傳統，全國統一的政策體系應該有統一的指導方案，否則會影響統一市場的形成。